Sécurité sanitaire et principe de précaution De l’application du principe de précaution à la gestion du risque en santé publique – Adélie DORSEUIL

« Science, d’où prévoyance, prévoyance, d’où action »

Auguste Comte

En 1854, alors que sévissait une épidémie de choléra à Londres, le Docteur John Snow s’aperçut que cette maladie frappait dix fois plus les abonnés d’une compagnie d’eau approvisionnée en aval d’un égout dans la Tamise. Sans autre preuve d’une quelconque corrélation (le vibrion cholérique ne fut découvert qu’en 1884 par Robert Koch), le Docteur Snow avisa le gouvernement de faire fermer cette pompe d’alimentation en eau, par précaution, et l’épidémie s’éteignit1. Les notions l’hygiène publique et de responsabilité collective face à la maladie, l’emportaient pour la première fois sur la défense de la propriété privée et le refus de voir l’État imposer des règles sanitaires dans les lieux privés. Tout au long des XIXe et XXe siècles, la réduction des risques, en particulier sanitaires, est devenue une exigence sociale à l’importance croissante à travers toute l’Europe.

En France, la loi relative à la protection de la santé publique, qui deviendra l’actuel Code de la Santé Publique, fut promulguée en 19022. Dix-huit ans plus tard, suite à l’épidémie de grippe espagnole de 1918, le ministère de de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociale, chargé de la surveillance sanitaire, est créé le 13 juillet 1920. Il deviendra le ministère de la Santé publique en 19303. C’est à cette époque que se développe un véritable service public hospitalier et que se multiplient les établissements de soins. Conçue comme l’ensemble des actions et prescriptions relatives à la préservation et à la protection de la santé de la population4, la santé publique est devenue une fonction majeure des États-Providence modernes. Elle a fait l’objet d’une socialisation extensive et les dépenses qui lui sont affectées n’ont cessé d’augmenter.

La préservation de la santé publique s’effectue essentiellement au travers de la sauvegarde de la sécurité sanitaire, recouvrant l’ensemble des moyens et procédures destinés à prévenir ou contrôler les risques susceptibles d’altérer la santé physique et/ou psychique de tout individu5. Ainsi, les risques sanitaires, susceptibles d’affecter la santé de la population, sont-ils entrés au cœur des préoccupations publiques. Cet article empruntera une perspective essentiellement médicale sur le risque sanitaire, et ne s’attardera donc pas sur les questions de sécurité sanitaire ayant trait à l’alimentation (ex : OGM), l’environnement (ex : amiante, pollution) ou l’urbanisme (ex : antennes relais). Il se focalisera notamment sur les questions de santé publique propres aux épidémies, conçues comme l’augmentation rapide de l’incidence d’une maladie en un lieu et à un moment donnés et au risque iatrogène, c’est-à-dire provoqué par l’intervention des professionnels de santé6.

L’attitude de la société face au risque sanitaire a évolué en fonction des progrès de la Science. Alors que les causes des risques auxquels elle était exposée ont pu être de mieux en mieux identifiées, la société est passée d’une attitude de prévoyance, agissant sur les conséquences du risque, à un comportement de prévention, s’attaquant à ses causes. La prévention répondait à des risques identifiables dans leur nature, leur gravité et leur probabilité. À la fin du XXe siècle, la prise de conscience du caractère hypothétique du risque, et de l’incertitude qui lui est associée, a marqué le début de « l’âge de la précaution »7, supposé mieux maîtriser le risque grâce à une action précoce. Pourtant davantage « protégée » qu’à tout autre moment de son histoire, la société perçoit de plus en plus de risques et se sent de moins en moins en sécurité. Elle cherche ainsi, au travers du principe de précaution, une nouvelle forme d’assurance face au risque qui soit plus efficace, plus réactive et capable de gérer l’incertitude.

L’origine du principe de précaution remonte aux années 1960 et à la philosophie du « Vorsorgeprinzip » développée par l’Allemand Hans Jonas8, s’interrogeant sur l’évolution de nos modes d’action au sein de la civilisation technologique et sur ses conséquences pour les générations futures. Dès les années 1970, le principe de précaution est ainsi devenu l’un des cinq principes fondamentaux de la politique de l’environnement en Allemagne9. Il s’est ensuite diffusé dans le droit international, après avoir été reconnu explicitement pour la première fois lors de la Deuxième Conférence internationale sur la protection de la mer du Nord de 1987 qui stipulait : « une approche de précaution s’impose afin de protéger la mer du Nord des effets dommageables éventuels des substances les plus dangereuses. Elle peut requérir l’adoption de mesures de contrôle des émissions de ces substances avant même qu’un lien de cause à effet soit formellement établi sur le plan scientifique »10. En 1992, la Déclaration de Rio sur l’Environnement et le Développement affirmait de nouveau la philosophie du principe de précaution : « en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement »11. Par la suite, le droit communautaire a constitué le terrain d’application privilégié du principe de précaution. Déjà évoqué dans le Traité de Maastricht en 1992 et confirmé dans le Traité d’Amsterdam en 1997, ce dernier a été étendu au domaine de la santé publique et consacré, par le juge communautaire, comme « principe général du droit » en 199812.

En 1995, la première introduction du principe de précaution dans la législation française concernait également la question environnementale : « l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable13». En 2005, le principe de précaution a intégré le bloc de constitutionnalité, au travers de la Charte de l’environnement : « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage »14. Même s’il ne figure pas dans le texte de la loi de santé publique de 200415 le principe de précaution a été plusieurs fois appliqué par les pouvoirs publics en matière de santé.

Intrinsèquement lié au risque, en particulier en matière de santé, le principe de précaution est l’objet de cristallisation des peurs de la société moderne. À cet égard, il lui a souvent été reproché de justifier des postures d’abstention et d’immobilisme, ou, à l’inverse, d’hyper-prévention démesurée. Il demeure cependant « une référence centrale du débat public sur la prévention et la gestion des risques dans une période et pour des questions qui mettent en difficulté la solution classique que constituait le modèle de légitimité rationnelle-légale »16. Cet article s’interroge sur la pertinence du principe de précaution en matière de santé publique et entreprend de répondre à la problématique suivante : faut-il se méfier de l’application du principe de précaution à la gestion du risque sanitaire ?

Le principe de précaution a souvent été décrié (I) pour être associé à une société anxiogène et méfiante (A) et la source de comportements irrationnels (B). Cependant, il s’avère être un instrument de gestion du risque au potentiel insoupçonné (II) prônant l’action (A) et la décision collective rationnelle (B).

  1. 1TABUTEAU (1996), « Les pouvoirs publics et le risque sanitaire » dans Santé, responsabilité et décision : les enjeux du risque, Revue Française des Affaires Sociales, n°2, juin 1996
  1. 2Loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique
  1. 3Loi du 4 avril 1930 portant création du ministère de la Santé publique
  1. 4Dictionnaire Larousse (2012), Éditions Larousse, Paris
  1. 5PIPART N. & POUJET M. (2001), Sécurité sanitaire : rôle et implication du biomédical, Projet DESS, pp.30
  1. 6Dictionnaire Larousse (2012), Éditions Larousse, Paris
  1. 7EWALD F. (1986), L’État providence, Grasset et Fasquelle, Paris
  1. 8JONAS H. (1979) Le principe de responsabilité, p.26
  1. 9GODARD O. (2001), Le principe de précaution entre débats et gestion des crises, cahier n° 2001-010, CNRS, École Polytechnique
  1. 10Déclaration ministérielle, 25 novembre 1987, Londres, pp.49-50
  1. 11Déclaration du Sommet de la Terre, 14 juin 1992, Rio, p.77
  1. 12CJUE, National Farmers’union (C-157/98), Royaume-Uni/Commission (C-180/96), 5 mai 1998
  1. 13Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement
  1. 14Charte de l’environnement de 2004, article 5
  1. 15Loi n°2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique
  1. 16GODARD O. (2000), « Le principe de précaution, une nouvelle logique de l’action entre science et démocratie », Philosophie politique, p.1

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Les réponses juridiques apportées à la violence scolaire – Caroline MARTINEZ

« Notre responsabilité, notre devoir par rapport aux enseignants, aux élèves, aux  parents c’est d’assurer non seulement une sécurité mais de faire en sorte que ceux qui ont des comportements qui peuvent les conduire à des actes graves puissent être accompagnés et parfois écartés de l’établissement pour mieux y revenir », déclarait ainsi François HOLLANDE le 13 janvier dernier lors de sa visite à Pierrefitte. En faisant de la violence scolaire le thème de sa visite, le candidat socialiste promettait aux parents et enseignants de rétablir la sécurité à l’école en remaniant la punition.

Depuis le début des années 1990, l’école a souvent été le théâtre de la violence. L’enquête SIVIS (Systèmes d’information et de vigilance sur la sécurité scolaire), menée annuellement par l’Éducation nationale, montre que les lycées professionnels et les collèges affichent le plus fort taux d’incidents. Au final, 5 % des établissements concentrent le tiers des incidents et les quartiers populaires sont les plus touchés.

Pour certains, la violence est institutionnelle. Mais le prisme sécuritaire à la fin des années 1980 a renversé la perspective : on parle désormais de violence des élèves à l’école, l’institution serait en danger et surtout en crise.

Le débat qui s’est constitué sur ses causes se reporte également sur sa définition, entre partisans d’une définition restreinte au domaine pénal – pour qui la violence est associée à la délinquance – et ceux qui en donnent une définition plus large. Pour Hurrelmann[1], « La violence à l’école recouvre la totalité du spectre des activités et des actions qui entraînent la souffrance ou des dommages physiques ou psychiques chez des personnes qui sont actives dans ou autour de l’école, ou qui visent à endommager des objets à l’école ».

 

L’activité législative et les règlementations internes à l’institution scolaire connaissent, à cet effet, une forte inflation pour constituer un ordre scolaire. Trois grands axes apparaissent dominants au sein des politiques publiques : la sécurisation de l’espace scolaire – notamment de la surveillance humaine et électronique -, l’externalisation de la gestion des comportements – en développant les partenariats avec les forces de l’ordre et les autorités administratives et politiques locales – et l’augmentation du volume de règles, de la quantité et de la sévérité des sanctions, s’appuyant sur des réformes de procédures disciplinaires et une évolution de la justice des mineurs.

En France, onze plans anti-violences se sont succédé depuis 1992. La prévention et la lutte contre la violence à l’école constituent un des axes prioritaires des politiques éducatives du ministère de l’Education Nationale. Ce dernier a réuni en avril 2010 des « Etats généraux de la sécurité à l’école » pour réfléchir à des axes de solution.

Des enquêtes de « victimation annuelles » en milieu scolaire, la formation des professeurs, des plans de sécurisation et un sens plus large accordé aux sanctions à l’école ont ainsi été proposés.

Les violences à l’école apparaissent clairement comme des problèmes de délinquance juvénile, relevant donc de la sécurité publique. Cette volonté d’ordre scolaire s’est concrètement traduite par la sécurisation et la sanctuarisation de l’espace scolaire et par le développement, dès les années 1990, d’un partenariat école-justice-police pour gérer les élèves perturbateurs.

Mais comment sont transposées les réponses les plus courantes apportées à la violence scolaire ? L’encadrement juridique de celle-ci est-il suffisamment protecteur et constitutif d’un ordre scolaire « juste » ?

Il s’agira d’étudier ici en particulier la violence dans les EPLE (établissements publics locaux d’enseignement). Dans un premier temps, nous observerons les formes de prévention de la violence scolaire à travers une sécurisation des établissements scolaires et un règlement intérieur rigoureux – une prévention que l’on dénote également via le droit de retrait reconnu aux enseignants.

Dans un second temps, il s’agira d’analyser les sanctions de ces violences et les solutions envisagées pour la construction d’un ordre scolaire «  partagé », tant au  niveau des établissements, des classes que dans la relation élève/enseignant.


[1] Mission sur les violences en milieu scolaire, les sanctions et la place de la famille – Rapport remis au ministre de l’Education nationale, Mars 2010, chef de groupe : Alain BAUER – p.9 http://media.education.gouv.fr/file/Mediatheque/11/9/Rapport-Bauer-mission-violences-scolaires_142119.pdf

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Le Conseil général et la protection de l’enfance en danger : une politique perfectible – Lucile LEJEUNE

Le 11 avril dernier, le sénateur socialiste et président du Conseil général de l’Isère André VALLINI a déclaré vouloir organiser au Sénat un grand colloque sur la question de la maltraitance, et faire de la lutte contre la maltraitance la « grande cause nationale » en 2014.

Ces dernières années, quelques affaires largement médiatisées ont en effet attiré l’attention sur certaines failles de la politique de protection de l’enfance. De plus en plus souvent, l’État, et plus précisément ses services sociaux, sont mis en cause pour de supposés manques d’efficacité dans l’accomplissement de leur mission de protection de l’enfance en danger. Le Défenseur des droits lui-même, ainsi que son adjointe Défenseure des enfants, se sont saisis de cette question pour juger de dysfonctionnements qui semblent récurrents dans la mise en œuvre de cette politique.

Mais, pour juger des objectifs et de l’efficacité des politiques et des services dévoués à la protection de l’enfance, il convient d’en connaître les fondements et la logique.

Il n’est pas évident au premier abord d’admettre que l’État ait un rôle à jouer au regard de la protection de l’enfance. En effet, l’article 371-1 du Code civil, qui définit l’autorité parentale comme un « ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant », stipule qu’elle « appartient aux père et mère jusqu’à la majorité ou l’émancipation de l’enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne. »

C’est donc avant tout aux parents qu’il appartient de protéger leur enfant, et ce n’est pour cette raison qu’au regard de l’intérêt de l’enfant qu’on peut envisager une limitation de l’autorité parentale. Cette philosophie de la protection de l’enfance « à la française » a été réaffirmée par la dernière réforme d’ampleur en la matière, avec la loi du 5 mars 2007, qui maintient la protection de l’enfance dans le cadre de l’autorité parentale.1

La limitation de l’autorité parentale est ainsi prévue par l’article 375 du Code civil, qui indique que « si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées ». L’assistance éducative, qui constitue l’un des principaux piliers de la protection de l’enfance, a principalement été organisée par l’ordonnance du 23 décembre 1958 relative à la protection de l’enfance et de l’adolescence en danger, qui constitue l’héritage d’une longue réflexion et d’une élaboration progressive de la protection de l’enfance par l’État.

Dès 1793, la Convention affirmait que « la Nation doit assurer l’éducation physique et morale des enfants connus sous le nom d’enfants abandonnés ». La prise en charge des enfants abandonnés deviendra une mesure d’assistance obligatoire en 1811 ; avant qu’une loi du 24 juillet 1889 crée la protection judiciaire de l’enfance, qui envisage pour la première fois la possibilité de déchéance de la puissance paternelle2. Après 1945, des formes nouvelles d’intervention sociale se développent, sous la poussée des sciences médico-psychologiques, et la protection de l’enfance ouvre alors l’espace à la question de « l’enfance inadaptée », qui traite de l’enfance en danger, mais aussi de la délinquance juvénile3.

La protection de l’enfance a également été progressivement affirmée à l’échelle internationale, et notamment par les Nations Unies. En 1989, l’Assemblée générale des Nations Unies a ainsi adopté la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) ; ratifiée par la France le 7 août 1990. La convention et ses deux protocoles constituent les premiers textes internationaux juridiquement contraignant en matière de protection de l’enfance, dans la mesure où ils imposent aux États signataires de respecter et de faire respecter l’ensemble des dispositions que consacrent ces instruments juridiques. Dotée d’un mécanisme de contrôle, la CIDE impose aux États parties de transmettre des rapports périodiques qui décrivent leurs efforts de mise en œuvre des dispositions des textes, et la situation actuelle des droits de l’enfant dans leur pays.

Après plusieurs revirements jurisprudentiels, la Cour de Cassation a proclamé dans un arrêt du 14 juin 20054 l’applicabilité directe de la CIDE en droit interne. D’autre part, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) se réfère à la CIDE pour toutes les affaires concernant les enfants : on comprend dès lors dans quelle mesure les dispositions de la CIDE constituent aujourd’hui une norme à laquelle le droit français doit se conformer5. Ces normes internationales encadrent donc aujourd’hui l’organisation de la protection de l’enfance en danger en France.

La protection des enfants en France a d’abord été conçue sous la forme d’une protection judiciaire. Cette mission, confiée à deux juges spécifiques – principalement le juge pour enfants et dans une moindre mesure le juge des affaires familiales – relève donc en partie du Ministère de la Justice, par l’intermédiaire de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

Mais le développement de cette protection judiciaire de la jeunesse s’est accompagné d’un mouvement parallèle de développement d’une protection administrative de l’enfance, elle-même consacrée par une autre ordonnance du 5 janvier 1959 modifiant le code de la famille et de l’aide sociale.

Avec la loi de décentralisation du 22 juillet 1983, on aurait pu imaginer une clarification stricte des compétences, entre un système confiant la protection administrative aux départements – depuis 1959, c’est un directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, sous autorité du préfet, qui en avait la charge – et une compétence de protection judiciaire qui serait restée aux mains des services de l’État. Néanmoins, ce n’est pas le choix qu’a opéré le législateur, qui a finalement confié au département à la fois la protection administrative de l’enfance et la mise en œuvre des mesures de protection judiciaire. Ce choix se justifiait notamment par le fait que les jeunes qui font l’objet d’une mesure judiciaire ont très souvent fait l’objet auparavant de mesures de protection administrative.

Ces choix ont donc abouti à une situation complexe. Dans ce contexte, la loi du 5 mars 2007 relative à la protection de l’enfance a constitué une avancée majeure, en définissant pour la première fois de manière précise le champ et les objectifs de cette politique, qui concerne la sphère familiale ainsi que l’exercice des responsabilités éducatives. Elle a créé l’article L 112-3 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) qui définit la protection de l’enfance :

« La protection de l’enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives, d’accompagner les familles et d’assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs. Elle comporte à cet effet un ensemble d’interventions en faveur de ceux-ci et de leurs parents. [...] La protection de l’enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d’assurer leur prise en charge. »

La Cour des comptes, dans son rapport thématique sur la protection de l’enfance datant d’octobre 2009, explicite la protection de l’enfance comme visant « les politiques ou les mesures directement tournées vers les mineurs, tendant à prévenir ou à suppléer une défaillance familiale » et se caractérisant par « l’immixtion consentie ou imposée d’un tiers dans l’éducation des enfants, en soutien, voire en substitution partielle ou totale des parents. »6

Historiquement, le développement de ces politiques de protection de l’enfance en danger a toujours été associée à l’élaboration de politiques de prévention de la délinquance des enfants et des adolescents. Cependant, nous ne nous intéresserons pas à travers cet article à cet aspect de la protection de l’enfance. Il s’agira plutôt ici de se concentrer sur la protection de l’enfant contre les violences, physiques, morales et psychologiques, exercées dans un environnement intrafamilial, et sur la prévention de celles-ci, telles qu’elles sont mises en œuvre par les services sociaux et médico-sociaux, et notamment à l’échelon départemental.

La loi de 2007 a en effet réaffirmé le rôle primordial du conseil général, tant dans l’impulsion que dans le déploiement des politiques de protection de l’enfance. Pour autant, l’organisation institutionnelle de la protection de l’enfance telle qu’elle résulte de la progressive construction historique de cette politique publique n’a pas été véritablement réformée et continue d’impliquer de nombreux acteurs, et donc une pluralité de niveaux décisionnels.

Au regard des objectifs fondamentaux poursuivis par les politiques de protection de l’enfance, qui constituent non pas seulement un service à destination d’un public spécifique, mais bien également un service public dans la mesure où elles permettent le maintien de la cohésion sociale ; il convient donc de se demander si la complexité du dispositif de protection de l’enfance en danger permet vraiment au conseil général une mise en œuvre efficace de cette compétence?

Afin de tenter de répondre à cette question, nous nous attacherons dans un premier temps à examiner l’organisation institutionnelle de la protection de l’enfance en danger. Il s’agira ici d’expliquer le cadrage légal de la répartition des rôles entre les différents acteurs, autour d’une autorité pivot de la protection de l’enfance, le président du conseil général. Puis, nous appréhenderons les critiques dues aux défaillances de la protection de l’enfance qui résultent de cette organisation complexe, dans le but de définir les pistes d’amélioration qui gagneraient à être suivies pour permettre une meilleure mise en œuvre de la protection de l’enfance en danger.

1Observatoire national de l’enfance en danger, « Les sept enjeux de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance », disponible sur le site internet de l’ONED.

2Rapport public thématique de la Cour des comptes sur « La protection de l’enfance », octobre 2009

3M. BORGETTO & R. LAFORE, « Droit de l’aide et de l’action sociales », Montchrestien, 8e édition

4Cour de Cassation, première chambre civile, Audience publique du 14 juin 2005, N° de pourvoi : 04-16942, Publié au bulletin

5A. Batteur, « Droit des personnes, des familles et des majeurs protégés », L.G.D.J., 5e édition

6Rapport public thématique de la Cour des comptes sur « La protection de l’enfance », octobre 2009

 

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Statut de l’offre privée de sécurité en droit public français – Jean-Edouard COUETOUX

Depuis Hobbes, la garantie de la sécurité des citoyens s’est imposée comme le premier devoir de l’État moderne dans la pensée politique européenne1. Selon la loi du 21 janvier 1995, « la sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives »2. Elle passe par la protection de l’intégrité des personnes et des biens.

Ce socle de la légitimité étatique est devenu problématique à mesure que la « dé-monopolisation »3 de la sécurité s’est affirmée à partir des années 1980. En effet, si l’État conserve un monopole incontesté sur les activités de répression, ce monopole existe de moins en moins dans les activités de prévention des atteintes à l’ordre public.

En termes juridiques, cela signifie que les activités de police administrative visant à préserver la sécurité publique sont de plus en plus partagées avec les collectivités territoriales ( les polices municipales) et le secteur privé.

La police administrative désigne l’ensemble des activités qui ont pour but de prévenir et d’empêcher des troubles à l’ordre public à l’aide de mesures normative ou matérielle impliquant un degré variable de restriction des libertés individuelles. Cet article s’intéressera particulièrement au rôle que peut être amené à jouer le secteur privé dans la garantie d’une composante particulière de l’ordre public : la sécurité publique.

Ce phénomène de « dé-monopolisation » de la sécurité, d’ampleur mondiale, a émergé au tournant des années 1980 et n’a cessé de progresser depuis4. Ainsi entre 1993, où il s’établissait à 8 milliards d’euros5, et 2007, le chiffre d’affaires des entreprises du secteur de la sécurité a été multiplié par 26.

Il faut dés lors se demander comment s’explique et se manifeste ce développement de l’offre privé de sécurité et quelles conséquence cette nouveauté porte pour la définition de l’action de l’État dans ce domaine traditionnellement qualifié de régalien.

Il faut dans un premier temps souligner que le principe de non-privatisation de la police, bien que solidement établi par des jurisprudences successives, s’est trouvé en décalage croissant avec le paysage de la sécurité en France dans les années 1980 (I). La prise de conscience de cette inadéquation s’est traduite par une évolution du droit positif toujours à l’œuvre en particulier au regard du nouveau rôle que l’État est amené à remplir dans un secteur de la sécurité complexifié en comparaison du modèle traditionnel (II).

1Léviathan, 1651

2Loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité, art 1

3Sébastian ROCHE, Vers la démonopolisation des fonctions régaliennes : contractualisation, territorialisation et européanisation de la sécurité intérieure, Revue Française de Science Politique, 2004/1, Vol 54, p43-70

4Sébastian ROCHE, op cit, p56

5Pierre GARCIN, La sécurité publique au quotidien, 2007, p35

6Alain BAUER et Jean Michel VENTRE, Les polices en France , p101

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La régulation du circuit pharmaceutique en France et dans l’Union européenne : vecteur de lutte contre le trafic de faux médicaments – Camille PAGE

Du 24 au 26 avril 2013, s’est tenu à Istanbul le 7ème Congrès mondial sur la lutte contre la contrefaçon et le piratage, organisé notamment par l’Organisation Mondiale des Douanes (OMD), INTERPOL, ou encore l’Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (OMPI). Au cours de ce Congrès ont par exemple été abordées les thématiques du crime organisé transnational en ce qui concerne la contrefaçon ; le caractère évolutif de la contrefaçon et l’incidence que cela peut avoir sur la santé publique ; ou encore l’appréhension des contrevenants insaisissables sur Internet1. Ces différentes problématiques sont toutes liées directement ou indirectement aux trafics de faux médicaments qui se multiplient à l’heure actuelle : les médicaments falsifiés peuvent concerner des contrefaçons de médicaments, autrement dit des imitations de médicaments autorisés, ou des produits frauduleux présentés comme des médicaments2 alors même qu’ils ne contiennent aucun produit actif, ou en sous-dose, ou bien encore des produits nocifs3.

Ces dernières années les saisies de médicaments falsifiés ont fortement augmenté comme le démontre l’accroissement de plus de 290% des saisies douanières de contrefaçons de médicaments entre 2011 et 2012 lors d’opérations organisées conjointement par les douanes de différents pays (427 000 médicaments de contrebande saisis lors de l’opération de 2012 contre 109 700 en 2011)4. L’expansion du trafic de médicaments s’explique notamment par le fait que les contrefaçons de médicaments sont beaucoup plus rentables que le trafic de drogues (elles seraient ainsi 25 fois plus rentables que le trafic d’héroïne5) et attirent donc le crime organisé. Le chiffre d’affaires des criminels impliqués dans le trafic de faux médicaments s’élèverait à 75 milliards de dollars par an, soit 52 milliards d’euros6. Par ailleurs, la production frauduleuse de médicaments falsifiés est facilitée grâce aux progrès technologiques, la mondialisation favorise le commerce des contrefaçons et le développement d’Internet rend l’accès des consommateurs aux produits plus simple et plus rapide. La majorité des médicaments contrefaits sont fabriqués dans des laboratoires se trouvant en Chine, Indonésie, Inde ou Amérique latine ; et écoulés principalement dans les pays pauvres (surtout en Afrique) ou en développement car les systèmes législatifs et douaniers y sont particulièrement peu armés pour lutter contre le trafic de faux médicaments. Ainsi, 30% des pays n’ont aucune loi appropriée ou possèdent des dispositions normatives inadaptées puisque les sanctions y sont souvent les mêmes que pour la vente de DVD ou d’accessoires de mode contrefaits7, alors que les conséquences en terme de santé sont beaucoup plus néfastes lorsqu’il s’agit de médicaments falsifiés. Au contraire, les pays riches sont moins touchés car le processus de fabrication et de distribution du médicament y est très contrôlé. De plus dans certains pays comme la France, la population bénéficie d’un système de remboursement avantageux des médicaments et un réseau important de pharmacies8, ce qui n’attire pas les personnes désireuses d’implanter un marché noir pharmaceutique car peu de patients cherchent à se procurer des médicaments par des circuits illégaux9. Par conséquent, les contrefaçons de médicaments représentent seulement 1% du marché des médicaments en Europe, contre 10% dans l’ensemble du monde10. Dans la majorité des cas, les 1% de contrefaçons en Europe concernent des médicaments tels que les hormones, les corticoïdes et les antihistaminiques11 ; alors qu’en Afrique de l’Ouest il s’agit par exemple de traitements à base de faux antipaludéens, qui causeraient la mort de 200 000 personnes par an12.

Le trafic de faux médicaments représente donc un enjeu de santé publique, de par les risques qu’il présente pour les patients. Le médicament est par conséquent un « objet d’ordre public en raison des risques sanitaires que comporte son absorption »13. Le médicament est progressivement devenu un objet juridique inséré dans le droit public : pendant longtemps, la santé des citoyens était regardée comme « un bien individuel », la protection de la santé de chacun se traduisait principalement « par des mesures destinées à empêcher que des attitudes individuelles créent des risques pour la santé d’autrui ». Cependant, « l’approche publique de la santé a évolué » et il ne s’agit plus « de rechercher un seuil minimum de protection de la santé publique, mais il faut assurer au citoyen la meilleure santé individuelle possible ». Le médicament et l’activité pharmaceutique se sont révélés dès le 17ème siècle comme « susceptibles de constituer de réels éléments de désordre public », par l’intermédiaire de l’affaire des Poisons (succession d’empoisonnements au sein de la noblesse française entre 1679 et 1682) qui a mis en évidence le fait que faute de réglementation appropriée, n’importe quelle personne pouvait acquérir des substances très dangereuses sous n’importe quel prétexte14. Ainsi, dès la fin du 17ème siècle se met en place la décision juridique d’autorisation de mise sur le marché de certaines molécules, et l’interdiction d’autres d’entre elles pouvant représenter un danger pour la sécurité des patients. Depuis lors, le système de contrôle des médicaments n’a cessé d’évoluer pour parvenir à un processus très encadré et sécurisé en France, mais aussi dans le reste des pays européens : des pharmacopées sont mises en place, autrement dit des listes de médicaments contenant des indications sur leurs modes de fabrication et leur utilisation. L’activité pharmaceutique est considérée comme un service public, et les officines de pharmacie disposent du monopole de la distribution de médicaments. L’efficacité du système pharmaceutique, un des éléments qui permet de comprendre le relatif échec du trafic de faux médicaments en France, s’explique en grande partie par la coopération mise en place avec les autres Etats membres de l’Union européenne.

En effet, une coopération communautaire s’est établie dès le début des années 1960 à la suite d’un « événement traumatique mondial »15 : la thalidomide, un médicament présenté comme inoffensif prescrit aux femmes enceintes, a eu pour conséquence le déclenchement de malformations chez de nombreux fœtus, dont beaucoup n’ont pas atteint l’âge adulte. Les gouvernements ont alors été rendus en partie responsables de cette catastrophe sanitaire pour ne pas avoir empêché la prescription de la thalidomide. Une directive communautaire16 introduisant une même définition du médicament dans les ordres juridiques des Etats membres a alors donné naissance dès 1965 à une « Europe du médicament ». Cette définition figure à l’article 1er de la directive et présente le médicament comme :

« Toute substance ou composition présentée comme possédant des propriétés curatives ou préventives à l’égard des maladies humaines ou animales. Toute substance ou composition pouvant être administrée à l’homme ou à l’animal en vue d’établir un diagnostic médical ou de restaurer, corriger ou modifier des fonctions organiques chez l’homme ou l’animal est également considérée comme médicament. »

Depuis lors, l’Europe du médicament s’est enrichie de nouveaux mécanismes et textes juridiques et à partir des années 1980, le problème des faux médicaments a été abordé, que ce soit au niveau européen ou international. Ainsi, en 1988 l’Assemblée mondiale de la Santé a adopté une résolution17, demandant au Directeur général de l’Organisation Mondiale de la Santé d’instituer des programmes pour prévenir et détecter l’exportation, l’importation et la contrebande des médicaments contrefaits. Les dispositions les plus récentes datent du 8 juin 2011 avec l’adoption d’une directive par le Parlement européen, selon laquelle un médicament falsifié est un médicament comportant une fausse présentation de son identité, de sa source ou de son historique18. Cette directive fait désormais partie de l’arsenal juridique français puisqu’elle a été transposée sous les mêmes termes à l’article L.5111-3 du Code de la Santé publique.

En se basant sur la construction progressive de l’Europe du médicament depuis les années 1960, on peut alors se poser la question suivante : Dans quelle mesure le contrôle très élaboré du circuit pharmaceutique en France et dans l’Union européenne permet-il de lutter contre le trafic de faux médicaments, assurant ainsi la sécurité des patients et la non-perturbation de l’ordre public sanitaire ?

Dans un premier temps, nous nous attarderons sur la forte régulation du circuit pharmaceutique au niveau communautaire afin de comprendre en quoi la lutte contre le trafic de faux médicaments passe par une vérification en amont des médicaments mis sur le marché, et par le combat permanent des douaniers contre les fraudes et contrefaçons. Dans un second temps, nous nous pencherons sur les limites et les obstacles qui font craindre la possible mise en circulation de médicaments falsifiés sur le marché pharmaceutique européen.

1Site de l’Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle : http://www.wipo.int/enforcement/fr/global_congress/ .

2Dans un souci de rédaction et de non répétition, nous emploierons successivement les termes de « faux médicaments », « médicaments falsifiés » ou « contrefaçons de médicaments » pour désigner ces produits pharmaceutiques frauduleux.

3Dans des médicaments contrefaits saisis en Afrique, de la peinture ou de la mort aux rats ont par exemple été détectées.

4Chiffres des opérations PANGEA IV et PANGEA V fournis par l’Organisation Mondiale des Douanes.

5« L’Europe affolée par les contrefaçons », Le Moniteur des Pharmacies, 2007, p.6-7.

6Chiffres de l’ONG américaine Center for Medicine in the Public Interest.

7Chiffres de l’Organisation Mondiale de la Santé.

8Plus de 23 000 officines en France.

9Ce qui n’empêche pas des médicaments contrefaits de transiter par le territoire français ; mais jusqu’à maintenant un seul cas de fabrication en France de médicaments contrefaits a été jugé par l’Ordre national des pharmaciens.

10Guide à l’usage des pharmaciens. Médicaments et contrefaçon, rédigé par l’AFSSAPS et l’Ordre national des pharmaciens.

11C. LAJOUX, Le médicament, enjeu du XXIème siècle. Le temps des alliances, Le Cherche midi, 2010, p.50.

12Chiffres de l’Organisation Mondiale de la Santé.

13CADEAU Emmanuel, Le médicament en droit public. Sur le paradigme juridique de l’apothicaire, L’Harmattan, 2000, p.122.

14CADEAU Emmanuel, op.cit. Note 13, pp.39-56.

15HAURAY Baptiste, L’Europe du médicament. Politique-Expertise-Intérêts privés, Presses de la Fondation nationale des Sciences politiques, 2006, p.19.

16Directive 65/65/CEE du 26 janvier 1965 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives aux spécialités pharmaceutiques.

17Résolution WHA 41.16 de l’Assemblée mondiale de la Santé.

18Directive « Médicaments falsifiés » du 8 juin 2011 2011/62/UE relative aux médicaments à usage humain en ce qui concerne la prévention de l’introduction dans la chaîne d’approvisionnement légal de médicaments falsifiés modifiant la directive 2001/83/CEinstituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, en ce qui concerne la prévention de l’introduction dans la chaîne d’approvisionnement légale de médicaments falsifiés.

Article 1er : « On entend par médicament falsifié tout médicament, tel que défini à l’article L.5111-1, comportant une fausse présentation  de:

a) son identité, y compris de son emballage et de son étiquetage, de sa dénomination ou de sa composition s’agissant de n’importe lequel de ses composants, y compris les excipients, et du dosage de ces composants ;

b) sa source, y compris de son fabricant, de son pays de fabrication, de son pays d’origine ou du titulaire de son autorisation de mise sur le marché ; ou

c) son historique, y compris des enregistrements et des documents relatifs aux circuits de distribution utilisés.

La présente définition n’inclut pas les défauts de qualité non intentionnels et s’entend sans préjudice des violations des droits de propriété intellectuelle. »

 

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L’interdiction de la dissimulation du visage dans l’espace public : un équilibre entre ordre public et respect des libertés fondamentales – Margot GODART

Alors que la commission américaine sur les libertés religieuses internationales vient de rendre son rapport annuel, le 30 avril 2013, l’Etat français est pointé du doigt pour sa « laïcité très agressive »[1]. La commission dénonce notamment la récente loi concernant l’interdiction de la dissimulation du visage dans l’espace public, du 11 octobre 2010[2], comme étant une discrimination directe envers les femmes musulmanes qui porteraient le niqab. On pourrait cependant rétorquer que cette loi, loin de vouloir s’attaquer aux femmes voilées, donc à l’islam, est avant tout une loi visant à faire respecter l’ordre public et à maintenir la sécurité sur la voie publique. Après tout, « la police s’est toujours préoccupée de lutter contre la dissimulation du visage dans l’espace public »[3]. La loi ne se prononce en effet pas directement contre le port du voile intégral, mais pour une interdiction générale et sans distinction de tout type de vêtement ou accessoire susceptibles de dissimuler le visage. Et déjà le 19 juin 2009 le décret « anti-cagoule »[4] du premier ministre avait interdit le port de cagoule lors de manifestations pour des motifs d’ordre public.

            Cependant il serait certainement hypocrite que de tenter de démontrer la prétendue neutralité de la loi interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public, ou d’affirmer que celle-ci a été votée pour des motifs exclusivement sécuritaires. En effet, « l’on ne s’y méprend pas, par l’interdiction de la dissimulation du visage dans l’espace public, le législateur entendait interdire le port du voile intégral, le niqab ou la burka »[5]. Cette disposition législative est née dans un contexte particulier de tension sociale après les émeutes de 2005 dans les banlieues et d’inquiétude politique face à la montée de certaines pratiques communautaristes et ostentatoires, notamment le phénomène du port du voile intégral (burqa ou niqab).

Depuis les années 1980, un islam de France visible et affirmé, a émergé dans l’espace public. Nourriture (hallal), pratiques religieuses (le ramadan) et vestimentaires (le foulard), lieux de culte,… nombre de ces thématiques ont nourri un débat toujours plus vif concernant la place de l’islam en France, aujourd’hui deuxième religion des Français (4 millions de musulmans). C’est l’identité même de la République qui semble devoir sans cesse être remise en question et les citoyens musulmans voient leur « allégeance » questionnée[6]. Avec le 11 septembre 2001 et un contexte de lutte internationale contre le terrorisme, les questions ayant trait à l’islam sont devenues de plus en plus polémiques et passionnées. Déjà en mars 2004, la « loi encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics », avait permis l’interdiction du port du foulard dans les établissements scolaires publics. La cour Européenne des Droits de l’Homme avait alors elle-même validé le principe, comme en témoignent les arrêts Dogru et Kervanci du 4 décembre 2008, où les juges européens ont estimé que les règlements intérieurs des collèges et lycée basés sur la loi du 15 mars 2004, pouvant mener à l’exclusion des élèves voilées, ne portent pas d’atteinte disproportionnée à la liberté de religion[7]. La préoccupation face au développement du port du niqab, tenue importée des pays du Golfe, s’est développée dans les médias et s’est alors posée la question de sa compatibilité avec les valeurs de la République. Parce qu’il masque entièrement l’identité de la femme qui le porte, le voile intégral est considéré comme étant le symbole d’un avilissement de la femme, inférieure à l’homme. Mais il est aussi ressenti comme un rejet de l’autre, puisque la personne voilée voit son interlocuteur mais que son interlocuteur ne peut l’identifier. D’après l’anthropologue David Le Breton[8]: «Avec l’individualisme, le visage devient le miroir des mouvements de l’âme, à la différence des sociétés de structures communautaires qui ne font pas du visage un principe essentiel. […] La dissimulation [du visage] déréalise l’échange et provoque une relation d’infériorisation de celui qui ne dispose pas du même moyen et dont, par contraste, le visage apparaît dans une troublante nudité ». Montrer son visage est une forme « d’égalité loyale » dans la relation que j’entretiens avec l’autre. En outre le voile intégral représente l’échec patent de l’assimilationnisme à la française, rattrapé par des pratiques communautaristes et par le fondamentalisme religieux.

Les politiques se sont emparés de la thématique, avec tout d’abord la formation d’une commission d’information lancée par l’Assemblée Nationale en janvier 2009, afin d’établir une réalité chiffrée et sociologique de la pratique du port du voile intégral. La commission, présidée par André Gérin, a rendu un rapport qui estimait que 1900 femmes portaient ce voile à l’époque[9]. Si le rapport ne permettait pas d’aboutir à un réel consensus[10], celui-ci dessinait déjà la future loi, recommandant une interdiction de tout vêtement masquant le visage dans les services publics, et ce afin de maintenir l’ordre public. Le Président de la République, Nicolas Sarkozy avait lui-même affirmé que “le voile intégral n’est pas le bienvenu en France”[11]. Le Premier Ministre a alors demandé un avis du Conseil d’Etat, afin d’étudier les possibilités législatives concernant le port du voile intégral, qui a été adopté le 25 mars 2010. Les Parlementaires, fortement engagés sur cette question, ont pris une résolution le 11 mai 2010, grâce à l’article 34-1 de la Constitution, sur le « respect des valeurs républicaines face au développement de pratiques radicales y portant atteinte »[12]. La résolution, proposée par le groupe Union pour un Mouvement Républicain (UMP), a été adoptée à l’unanimité, ce qui a une valeur hautement symbolique[13], montrant une unité républicaine autour de la question du port du voile intégral.

La Ministre de la Justice, en dépit des réticences du Conseil d’Etat et des réserves émises par les Parlementaires eux-mêmes, présente alors un projet de loi en Conseil des ministres le 19 mai 2010, visant à une interdiction générale des tenues dissimulant le visage dans l’espace public. L’ensemble de l’espace public est concerné, le champ géographique est donc large[14]. La loi sera effectivement votée par l’Assemblée Nationale en juillet 2010, puis par le Sénat en septembre, avant d’être promulguée le 11 octobre 2010. Entre temps le Conseil Constitutionnel, saisi par les Présidents des Assemblées, rend une décision établissant la loi conforme.

Cette loi, adoptée en première lecture par chaque assemblée, semble ainsi ne pas avoir posé de problème particulier. Pourtant elle a suscité des débats passionnés dans l’ensemble de la sphère publique et a été très controversée. Parce qu’elle touche aux libertés personnelles, mais aussi à des droits fondamentaux, notamment la liberté aujourd’hui évidente de pouvoir se vêtir librement, mais aussi le droit de pouvoir exprimer ses convictions religieuses, la loi s’attaquait à un sujet sensible. Revendiquer la défense des notions de laïcité et de dignité aurait été fragile juridiquement, la loi s’exposant alors à une potentielle censure du Conseil Constitutionnel, et à une censure certaine de la CEDH. Ces notions n’ont donc pas été retenues ni dans la loi ni par le Conseil Constitutionnel, mais il demeure évident que l’objectif des gouvernants a été sous-tendu par celles-ci.  En invoquant l’ordre public et le maintien de la sécurité des biens et des personnes, les législateurs ont préféré « l’hypocrisie d’une argumentation juridique factice, destinée à dissimuler – justement ! – la réalité d’une intention politique inavouable, ou au moins juridiquement incorrecte »[15] Pour promouvoir l’égalité homme/femme, ainsi qu’une certaine conception du vivre ensemble, où le visage de chacun doit être visible et identifiable, le législateur a fait le choix de contourner les obstacles juridiques qu’il avait face à lui, en s’appuyant sur l’ordre public. Concilier libertés fondamentales et ordre public, mais aussi exigences minimales du vivre ensemble dans une société républicaine laïque et respect des convictions de chacun,… un casse-tête juridique qui encore aujourd’hui, plus de deux ans après le début de l’application de la loi, pose question. D’autant que l’effectivité de la loi n’a pas encore été établie.

Une partie de la doctrine considère que la loi a permis de dégager une nouvelle notion : l’ordre public immatériel, dont le Conseil Constitutionnel a suggéré l’existence[16]. L’ordre public se compose traditionnellement de la sécurité, de la sûreté, de la salubrité et de la tranquillité[17], à quoi on peut ajouter la morale et la dignité. La loi a été prise afin de réaffirmer l’attachement à des valeurs et à une vision du vivre ensemble. Dans ces circonstance, l’interdiction de la dissimulation du visage dans l’espace public ne relèverait-elle pas d’un ordre public immatériel, prônant une certaine conception de la socialité et du vivre ensemble ?

La loi interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public a posé question concernant la base juridique à adopter (I), dont le Conseil d’Etat a souligné la difficulté (I A), mais n’empêchant une interdiction généralisée de voir le jour (I B).   La loi a été approuvée par le Conseil Constitutionnel (II), qui a dégagé une certaine conception de la socialité (II A). L’application de la loi, mise en lumière par deux circulaires, pose cependant encore des interrogations (II B).


[1] Un rapport américain critique la « laïcité très agressive » de la France, Le Monde.fr avec AFP, 1er mai 2013

[2] Loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 parue au JO n° 237 du 12 octobre 2010

[3] Visage caché, œil policier… La dissimulation du visage au regard de l’ordre public, Robert Hanicotte, AJDA 8 mars 210,  n° 8, pp. 417-422

[4]  Décret n° 2009-724 du 19 juin 2009 relatif à l’incrimination de dissimulation illicite du visage à l’occasion de manifestations sur la voie publique

[5] Loi interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public, Jean-Baptiste Perrier, Revue de science criminelle, 2011 p. 425

 

[6] L’islam de France aujourd’hui, Cédric Durand, Contretemps, décembre 2009

[7] La liberté de porter des vêtements religieux dans les lieux publics ouverts à tous, Jean-Pierre Marguénaud, Recueil Dalloz 2010, p. 682

[8] David Le Breton, essai Des Visages, éditions Métailié, 2003, cité par Delphine Hedary, Dissimulation du visage, service public et liberté religieuse, AJDA 2012 p.19

[9] Rapport n° 2262, XIII législature, Assemblée Nationale, janvier 2010

[10] Voile intégral : le refus de la République, Jean-Marc Pastor, AJDA 2010 p. 124

[11] Nicolas Sarkozy, Déclaration devant le Parlement réuni en Congrès, 22 juin 2009

[12] Assemblée nationale, XIII législature, TA n° 459, 11 mai 2010

[13] Voile intégral : consensus sur une résolution parlementaire, Anne Levade, La Semaine Juridique, 24 mai 2010, n° 21, Libres Propos, p.1042

[14] Voile intégral : consensus sur une résolution parlementaire, Anne Levade,, La Semaine Juridique, 24 mai 2010, n° 21, Libres Propos, p.1042

[15] Dissimulation du visage dans l’espace public : l’hypocrisie du juge constitutionnel trahie par la sincérité des circulaires ? Olivier Cayla, Recueil Dalloz 2011, p.1166

[16] Guy Carcassonne, débat organisé par l’UMR 7074 du CNRS « Centre de théorie et analyse du droit », le 16 novembre 2010, à l’Ecole normale supérieure (Ulm)

[17] Article 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT)

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La lutte contre les stationnements illicites : rechercher un équilibre entre droits et devoirs des gens du voyage et des collectivités – Chloé GRAPPILLARD

L’appellation « gens du voyage »

Utilisée pour la première fois par la circulaire du 20 octobre 1971 en application de la loi du 3 juillet 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes, l’appellation « gens du voyage » est venue remplacer le terme « nomade » qui était utilisé officiellement depuis la loi du 4 juillet 19121. En créant des obligations spécifiques pour les personnes « dépourvues de domicile ou de résidence fixe depuis plus de six mois » et logeant « de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout abri mobile », la loi de 1969 s’appliquait également aux commerçants ambulants et aux forains2. D’origine administrative, l’appellation a ensuite été retenue par le législateur pour désigner cette catégorie de population. Toutefois, la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et l’habitat des gens du voyage fait référence aux « personnes dites gens du voyage dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles3 ». Le législateur a donc exclu de facto de la catégorie des « gens du voyage » les personnes sans domicile fixe et l’ensemble des personnes vivant contre leur gré dans un habitat mobile ou léger (caravane, tente ou mobile-home). Cette appellation de « gens du voyage », seul terme juridiquement reconnu, permet aux pouvoirs publics de désigner une population en la caractérisant par son mode de vie et non par des critères ethniques ou culturels qui pourraient être contraires à la Constitution. A l’inverse, les États européens voisins, l’Union Européenne et le Conseil de l’Europe identifient officiellement ces populations sur une base ethnique en privilégiant le terme générique de « Roms », dont le nombre est estimé à 10 millions en Europe. Il s’ensuit un risque de confusion dans le débat public puisqu’en France le terme « Roms » est exclusivement utilisé pour désigner les migrants de nationalité étrangère. Ces populations, qui viennent essentiellement des pays d’Europe centrale et orientale et sont sédentarisées dans leur pays d’origine, relèvent de la législation sur l’entrée et le séjour des étrangers sur le territoire français. Elles ne font donc pas partie des « gens du voyage » qui sont, dans leur très grande majorité, de nationalité française. Les « gens du voyages » et les « Roms » représentent deux catégories administratives distinctes et les « Roms » ne relèvent donc pas du dispositif légal d’accueil des gens du voyage qui existe en France.

Un ensemble de populations diverses

Sous cette appellation générique, les gens du voyage représentent un ensemble composite de populations caractérisées par une activité professionnelle ambulante de type familial, avec habitat mobile et stratégie économique intégrée dans une région plus ou  moins vaste de population sédentaire, dite « hôte ». Il existe une multitude de noms pour faire référence aux gens du voyage vivant en France : on distingue les Rroms, venus d’Europe orientale, centrale et balkanique ; les Sintés, en provenance des pays germaniques, d’Italie du nord et de France,  ceux qui sont passés par l’Allemagne se présentant comme Manouches ; et les Kalés ou Gitans, surtout catalans et andalous, vivant dans la péninsule ibérique, le sud de la France et en Amérique latine4.

La catégorie administrative des gens du voyage ne faisant l’objet d’aucun recensement spécifique dans le cadre du recensement général de la population effectué par l’Insee, la Cour des Comptes a déploré l’absence de données statistiques permettant de dénombrer précisément les gens du voyage. Cette absence constitue une difficulté majeure pour les politiques publiques puisqu’elle complique l’évaluation des besoins de la population bénéficiaire ainsi que la définition des actions en mesure d’y répondre, notamment en matière d’accès aux soins et à la prévention sanitaire, à l’éducation et au travail5. Les estimations actuelles sont généralement issues de données anciennes à la fiabilité limitée6 et représentent des fourchettes très larges. Le rapport établi par le préfet Delamon en 19907 faisait état d’une population comprise entre 220 000 et 250 000 personnes ; le rapport du parlementaire Pierre Hérisson en 20118 parlait de 240 000 à 300 000 personnes, une fourchette retenue par le ministère de l’Intérieur. Les associations de gens du voyage retiennent une estimation plus élevée de 250 000 à 500 000 personnes, tandis que le Conseil de l’Europe estime qu’il y aurait entre 300 000 et 500 000 gens du voyage en France, soit environ 0,5% de la population française.

Des populations mobiles…

Les gens du voyage sont généralement classés en trois catégories : les itinérants, ceux qui se déplacent de façon permanente ; les semi-sédentaires, qui voyagent une partie de l’année et se fixent une autre partie de l’année sur un même site ; et les sédentaires, tous ceux devant être considérés comme fixés localement et ayant cessé de voyager. Cette mobilité des gens du voyage ne s’opère pas de façon incohérente. Les raisons des déplacements sont économiques ou familiales (fête, mariage, décès d’un proche…) ou s’opèrent en fonction et au rythme des rassemblements religieux. Le travail et la recherche d’activités de subsistances sont également un des facteurs fondamentaux de la mobilité. Ainsi le nomadisme renvoie à des pratiques qui participent à l’organisation sociale et à l’identité de ces populations9. Toutefois, les gens du voyage souffrent d’un déficit d’image parmi la population et les élus, et sont les victimes d’un phénomène de rejet qui perdure compte tenu de modes de vie très différents. De ce fait, leur liberté de circulation est extrêmement encadrée.

ce qui n’est pas sans poser des difficultés aux communes traversées

Vivant et voyageant en habitat mobile, les gens du voyage sont bien évidemment amenés à s’arrêter, donc à stationner de façon durable ou non dans les différentes communes traversées. La question de l’inorganisation des stationnements et le problème des stationnements illicites est une source de tensions récurrentes entre les gens du voyage et les populations locales, ainsi qu’un problème délicat pour les maires et élus locaux. Les préoccupations majeures soulevées par la question des stationnements illicites dans certaines communes apparaissent clairement dans de nombreuses questions parlementaires sur la remise en état de terrains abusivement occupés, sur l’insuffisance de pouvoir pour imposer l’utilisation des aires d’accueil et empêcher des installations anarchiques, et parfois sur la confrontation aux plaintes de leurs administrés qui déplorent les dégradations, vols, et agressions ainsi que des branchements pirates sur les réseaux d’eau et d’électricité10.

Or, conformément aux pouvoirs de police qu’il détient11, le maire est chargé de réglementer les conditions de stationnement et de séjour des gens du voyage sur le territoire de sa commune. Il doit veiller au respect de l’ordre public et réprimer les éventuelles atteintes à la tranquillité publique, à l’exception, dans les communes à police d’Etat, des grands rassemblements occasionnels qui relèvent de la compétence du préfet.

Afin de répondre à ces problématiques, le législateur a tenté de mettre en place un dispositif ambitieux d’accueil des gens du voyage à la charge des communes. Ainsi l’article premier de la loi du 5 juillet 2000 dispose que « les communes participent à l’accueil des personnes dites gens du voyage et dont l’habitat est constitué de résidences mobiles12 ». Contrairement à la plupart de ses voisins qui ont privilégié la sédentarisation, la France se singularise par une longue tradition administrative et jurisprudentielle de tolérance à l’égard de la tradition d’itinérance des gens du voyage, ce qui a abouti à la définition d’une politique d’accueil spécifique qui date des lois « Besson » de 1990 et 2000. Le dispositif réglementaire en vigueur a pour objectif d’établir un équilibre satisfaisant entre, d’une part, la liberté constitutionnelle d’aller et venir et l’aspiration légitime des gens du voyage à pouvoir stationner dans des conditions décentes et, d’autre part, le souci légitime des élus locaux d’éviter des installations illicites qui occasionnent des difficultés de coexistence avec leurs administrés13.

Les moyens dont dispose le maire pour lutter contre de tels stationnement illicites sur le territoire de sa commune sont-ils adaptés, efficaces et proportionnés ?

1Un terme considéré comme politiquement trop chargé après les persécutions du gouvernement de Vichy contre les Roms. Pour rappel, trente camps d’internement avaient été créés pour les « nomades », où sont morts des centaines de gens du voyage.

2Loi n°69-3 du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile fixe ni résidence fixe.

3Loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et l’habitat des gens du voyage.

4Morgan Garo, Les Rroms, une nation en devenir ?, éditions Syllepse, 2009, p.105.

5Rapport de la Cour des Comptes sur l’accueil et l’accompagnement des gens du voyage, 11 octobre 2012, p.21.

6Elles se basent généralement sur le recensement des « nomades » effectué en septembre 1960 et mars 1961 à la demande des ministères de l’intérieur et de la santé.

7Rapport du préfet Delamon remis au Premier ministre, La situation des gens du voyage et les mesures proposées pour l’améliorer, 13 juillet 1990.

8Gens du voyage, pour un statut proche du droit commun, M. Pierre Hérisson, parlementaire en mission, rapport au Premier ministre, juillet 2011.

9Garo Morgan, Les Rroms, une nation en devenir ?, éditions Syllepse, 2009, p.108.

10Trémeur Muriel, La police dans les communes rurales, éditions Le Moniteur, 2008, p.149.

11En vertu de l’article L2212-2 du Code général des collectivités territoriales, le maire doit veiller, à travers ses pouvoirs de police, à assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique dans sa commune.

12Loi n°2000-614 relative à l’accueil et l’habitat des gens du voyage.

13Idem,

 

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Lutter contre la “bavure” : le Défenseur des droits et le contrôle de la deontologie de la sécurité en France – Clément TRIBALLEAU

 

« La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. », article XII de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen de 1789.

 

            « Je n’imagine pas de réforme qui puisse, comme par magie, éviter les dérives et remettre le système dans le droit chemin. La déontologie qui doit guider chacun est suffisante, à condition d’être respectée » écrivait Dominique BAUDIS en 2005, en conclusion de son livre témoignage où il dénonçait la calomnie dont il a été victime dans l’affaire Alègre[1]. En effet, L’ancien maire de Toulouse a été accusé des pires horreurs suite aux dérives d’un gendarme ayant outrepassé ses pouvoirs d’enquête. Il n’y a donc pas de hasard si M. BAUDIS est aujourd’hui la personne qui incarne le Défenseur des droits, nouvelle autorité constitutionnelle chargée de veiller, en particulier, au contrôle de la déontologie des services de sécurité sur le territoire français[2]. Cet ajout du contrôle de la déontologie de la sécurité au sein d’une grande autorité constitutionnelle en 2011 est l’aboutissement d’un processus long de reconnaissance par les autorités publiques de règles particulières devant s’appliquer aux forces de sécurité.

            En effet, l’application et le contrôle de règles déontologiques en matière de sécurité ne date pas d’aujourd’hui. Elles trouvent leur origine dans la remise en cause progressive de la prestation de la fonction régalienne de sécurité à partir des années 1980. Si les citoyens sont devenus plus exigeants vis-à-vis de la sécurité en demandant une amélioration des services de sécurité et de meilleurs résultats en matière de lutte contre la délinquance, la tolérance de la société vis-à-vis des agents défaillants a aussi diminué, surtout lorsque ces défaillances se caractérisent par des atteintes à l’Etat de droit[3]. De fait, les organisations chargées de la sécurité (publiques comme privées) se doivent d’agir plus prudemment, encadrées par l’Etat de droit, car l’erreur dans l’usage des prérogatives exorbitantes liées au monopole wéberien de la puissance publique est de moins en moins tolérée, comme en témoigne l’émergence progressive du concept de « bavure », qui peut être définie comme l’emploi de la force hors du cadre fixé par le code de déontologie la police nationale adopté par un décret du 18 mars 1986[4].

            Face à la dégradation des rapports entre les populations (notamment les plus marginalisées) et les agents de sécurité, l’idée de concevoir des règles déontologiques faisant l’objet d’un contrôle a émergé dans le débat public. Il s’agissait de sanctionner une infraction à la déontologie qui n’aurait dérogé à aucun règlement ou obligation sanctionnable par l’autorité disciplinaire ou judiciaire. Sous l’influence de Jeremy BENTHAM, l’inventeur du néologisme, on place traditionnellement la déontologie dans le domaine de la morale professionnelle[5]. Elle peut être définie comme l’ensemble des droits et des devoirs qui régissent le comportement des individus dans le cadre d’une profession ou d’une activité : elle a pour vocation l’établissement d’un référentiel permettant de déterminer si une action concrète ou une méthode de travail sont acceptables dans le cadre d’une profession ou d’une activité[6]. En matière de sécurité la traduction juridique de la déontologie a été réalisée en 1986 par l’adoption du code précité. La création de ce code était destinée à supplanter le contrôle discrétionnaire exercé par les inspections des corps des services de sécurité, qui étaient souvent accusées de complaisance à l’égard des agents de sécurité. Si pour beaucoup ce code était une avancée[7], les premières instances de contrôle créées pour le faire appliquer se sont révélées particulièrement défaillantes. En effet, les cohabitations et les alternances politiques entre 1986 et 1997 ont créé des instances éphémères – l’une par la gauche (CSAP[8]), l’autre par la droite (HCD[9]), avec des caractéristiques fonctionnelles et organisationnelles ne satisfaisant personne, et dont la faible indépendance a fait perdre de la crédibilité au thème de la déontologie de la sécurité dans les années 1990. Cette défaillance fut particulièrement manifeste lors de deux condamnations de la France par la Cour Européenne des Droits de l’Homme à la suite de violences policières en 1992 pour des traitements inhumains et dégradants[10] et en 1999 pour torture[11].

            Dans ce contexte il paraissait indispensable pour la France de se doter d’un contrôle externe et transparent en complément des contrôles traditionnels. C’est ce qu’elle fît en 2000 avec la création de la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité (CNDS)[12] sur le modèle de nombreux autres pays étrangers qui disposait déjà d’institutions similaires[13]. Cette nouvelle autorité administrative indépendante s’est efforcée de 2000 à 2011, sous l’autorité de trois présidents successifs[14],  de veiller au respect des principes déontologiques dans les pratiques professionnelles des personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire français, qu’elles appartiennent à la fonction publique (policiers d’Etat, gendarmes, douaniers, agents de l’administration pénitentiaire, policiers municipaux, gardes champêtres et forestiers), aux services de surveillance d’établissements ou transports publics, ou aux entreprises privées (agence de gardiennage, de surveillance, de transport de fond, de protection des personnes, de détectives ou agents de service d’ordre)[15]. Comme l’ont très bien montré Frédéric OCQUETEAU et Samantha ENDERLIN, la CNDS a progressivement acquise « un pouvoir d’influence » malgré les pouvoirs assez limités donnés par le législateur[16]. La plus petite des autorités administratives indépendantes a ainsi réalisé une action de fond pour mener à bien son mandat mais aussi tenter d’homogénéiser les pratiques des différents acteurs de la défense de l’ordre, et surtout de se faire connaitre (particulièrement avec la publication de son rapport annuel), malgré de sérieux problèmes de fonctionnement budgétaire non dénués d’intérêts partisans de la part de l’exécutif[17].

            Malgré la montée puissance de la CNDS durant onze ans, cette dernière a disparu en 2011. Elle fût intégrée au nouveau Défenseur des droits, fusion du Médiateur de la République, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations, du Défenseur des enfants et de cette dernière. Cette suppression a pendant longtemps interrogé : parlementaires, associations de défense des droits de l’homme sont montés au créneau pour défendre une institution qui avait fait la preuve de son indépendance et de leur inquiétude vis-à-vis d’un nouveau « monstre bureaucratique »[18][19]. Pour autant, quelques années plus tard, le Défenseur des droits est aujourd’hui unanimement salué  comme étant un recours utile face aux débordements des forces de sécurité qui touchent aux droits fondamentaux des individus. Plus encore, il est devenu un acteur incontournable de la vie démocratique française en se constituant en force de proposition pour amener les pouvoirs publics à prendre les mesures nécessaires en matière de conciliation de la sécurité publique et de la protection des droits. L’objet de cet article est donc de comprendre ce paradoxe apparent entre une institution qui a pu être accusée de constituer un recul de l’Etat de droit et qui est à l’heure actuelle un rempart indispensable face aux « bavures » des forces de sécurité.

            Dès lors, ceci amène à se poser plusieurs questions. Pourquoi la genèse du Défenseur des droits a pu apparaître comme un recul démocratique ? Dans quelle mesure l’organisation du Défenseur constitue-elle un progrès notable par rapport à la CNDS ? Comment est-il possible de qualifier l’action menée par le Défenseur des Droits à ce jour en matière de déontologie de la sécurité ?

            Il s’agit d’abord de revenir sur les débats et le contexte qui ont préexisté à la création du Défenseur des droits de façon à mieux en éclairer la nouvelle organisation en matière de déontologie de la sécurité (I). Puis, il nous faut voir comment s’est inscrit son action sur cette mission particulière depuis deux ans et quel bilan il est possible d’en tirer (II).


[1] D.BAUDIS, Face à la calomnie, Fixot, 2005, p. 315

[2] Dominique BAUDIS a eu l’occasion de revenir au moment de sa nomination sur l’affaire Alègre : http://www.bfmtv.com/video/bfmtv/19h-ruth-elkrief/invite-ruth-elkrief-dominique-baudis-13336/

[3] L. ACEVES, La CNDS : une autorité contestée, Mémoire Master Administration et politiques publiques, Paris 2, 2007, p. 12

[4] Cette notion familière, qui ne correspond juridiquement à aucun chef d’inculpation, renvoie souvent à la notion de « violence policière » dont la bavure est l’expression factuelle. D’autres expressions sont parfois utilisées comme dérapage policier, dérive policière ou débordement policier. Ici, nous l’utiliserons dans un sens plus large de débordement de n’importe quel type de service de sécurité.

[5] J. BENTHAM, Deontology or science of morality, Londres 1834.

[6] C. VIGOUROUX, Déontologie des fonctions publiques, Dalloz-Sirey, 2006, 786 pp.

[7] Roger LE DOUSSAL, ancien directeur de l’Inspection Général des Services (IGS) et de l’Inspection Générale de la Police Nationale (IGPN) relève que c’est la Police qui a connu depuis les années 1980 le plus fort développement en matière de contrôle et de déontologie : elle seule dispose d’un code de déontologie. « La déontologie dans la Police Nationale : Quelles perspectives ? », Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, IHESI, n°35, 1er trimestre 1999, pp. 185-198.

[8] Le Conseil supérieur de l’activité de la police nationale.

[9] Le Haut conseil de la déontologie de la police nationale.

[10] CEDH, 27 août 1992, Tomasi c. France.

[11] CEDH (Grande chambre), 28 juillet 1999, Selmouni c. France.

[12] Loi n°2000-494 du 6 juin 2000. Pour faciliter la lecture de cet article, l’acronyme « CNDS » sera préféré au nom complet de l’autorité.

[13] En Angleterre, le Police and Criminal Evidence Act de 1984 a institué la Police Complaints Autority (PCA). En Irlande du Nord, de 1987 à 1998, l’Independent Commission for Police Complaints a été saisie de plaintes contre la police dans des affaires ayant causé la mort ou des blessures graves. Au niveau fédéral, le Canada a institué en 1988 la « Commission des plaintes contre la gendarmerie royale du Canada ». Cet organe civil a pour mission de contrôler le comportement des membres de la gendarmerie royale du Canada. Au Québec, deux organes de contrôle de la police ont été créés suite à l’adoption de la loi sur l’organisation policière, entrée en vigueur le 1er septembre 1990 : il s’agit du « Commissaire à la déontologie » et du « Comité de déontologie policière ». L. CHARLES, La CNDS, dans « Droits fondamentaux », n° 6, janvier – décembre 2006, http://www.droits-fondamentaux.org/spip.php?article132

[14] Pierre TRUCHE de 2001 à 2006, Philippe LEGER de 2006 à 2008, Roger BEAUVOIS de 2008 jusqu’au 1er mai 2011.

[15] http://www.defenseurdesdroits.fr/connaitre-son-action/la-deontologie-de-la-securite/faq, site officiel du Défenseur des droits, « Qu’est-ce qu’un agent de sécurité ? ».

[16] F. OCQUETEAU et S. ENDERLIN, La Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité : un pouvoir d’influence, dans la Revue Française d’Administration Publique 2011/3 (n°139), Editeur : E.N.A., 296 pp.

[17] En 2005, la CNDS a connu un gel de crédits de 100 000 euros ce qui a eu pour conséquence de immédiate de paralyser son fonctionnement, ce dont ce sont inquiétés de nombreuses associations et parlementaires ainsi que certaines personnalités œuvrant dans le domaine des droits de l’Homme tel que le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, Alvaro GIL-ROBLES.

[19] En plus de celle-ci, les expressions les plus imaginatives ont pu être employées pour qualifier le nouveau Défenseur: « OVNI » (Catherine TEITGEN-COLLY), « gadget » (Edouard BALLADUR), « cannibale des gêneurs », (Jean-Jacques URVOAS), « hydre administrative à quatre ou cinq têtes » (Noël MAMERE)

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L’ordre public et les manifestations sportives – Matthieu LE HELLO

Trente-deux équipes nationales disputant soixante-quatre rencontres, pendant trente-trois jours de compétition, dans dix stades répartis sur l’ensemble du territoire français, le tout devant plus de 12 000 représentants des médias internationaux, 2,5 millions de spectateurs et plus de 40 milliards de téléspectateurs en audience cumulée : comme le rappelle René-Georges Querry[1], inspecteur général de la police nationale et chargé de la mission sécurité pour la Coupe du monde de football organisée en France en 1998, les principaux paramètres déterminant la sécurité d’un tel évènement soulignent à eux seuls l’ampleur du défi à relever pour en assurer le bon déroulement.

Mais, outre la quantité d’acteurs participant aux manifestations sportives, il semble que ce soit surtout la nature même du sport qui soit susceptible d’entraîner une atteinte au respect de l’ordre. En effet, comme le rappelle Jean Gatsi, « le sport est par excellence le milieu des amours tumultueux »[2]. Pierre de Coubertin, parfois présenté comme un pacifiste avec sa célèbre phrase sur l’importance de participer plutôt que de gagner, n’en affirme pas moins que « le sport doit être pratiqué avec ardeur, je dirais même avec violence »[3]. Marc Perelman estime que le « stade offre surtout à l’individu assujetti l’occasion de développer des comportements pathologiques au déchaînement physique le plus insoutenable » [4]. Les manifestations sportives seraient donc génératrices de passions, de désirs, de rivalités et in fine de comportements jugés déviants : la violence, physique ou verbale ; le dopage ; la tricherie ; le racisme… Autant d’éléments présentés par le président de l’Union des associations européennes de football (UEFA), Michel Platini, comme les grands fléaux du sport à combattre au XXIème siècle. Mais parmi ces éléments, c’est principalement la violence qui semble perturber le bon déroulement des manifestations sportives.

Pourtant, selon Norbert Elias et Eric Dunning[5], le sport moderne a voulu s’assagir. Il se serait développé en cherchant à annuler les différences, en abaissant le degré de la violence permise dans la mise en jeu des corps et en codifiant les pratiques. Toutefois, ils soulignent que même s’il refuse la mise en jeu explicite des oppositions qui traversent les sociétés, « le sport moderne ne peut pas échapper aux déterminations qui réintroduisent, dans sa pratique, les propriétés sociales des compétiteurs et de leurs supporters ». Il semble même qu’il ne fasse parfois que les amplifier. Ainsi, la violence s’est développée dans et autour des stades : affrontements verbaux (chants et slogans), mauvais gestes, invasion du terrain, destruction du matériel et des infrastructures, affrontements physiques… Et les exemples ne manquent pas : développement du houliganisme en Europe ; drames du Heysel (39 morts et 600 blessés à l’occasion de la finale de Coupe d’Europe, le 29 mai 1985) et du Hillsborough (86 morts, 770 blessés, le 15 avril 1989) ; banderole “Pédophiles, chômeurs, consanguins : bienvenue chez les Ch’tis” lors de la finale de la Coupe de la Ligue opposant le Paris Saint-Germain (PSG) au RC Lens (29 mars 2008) ; affrontements entre supporters du PSG et du Dynamo Zagreb la veille d’un match (5 novembre 2012)… Norbert Elias et Eric Dunning avancent plusieurs raisons à ces évènements : la violence entre les sportifs sur le terrain de jeu, qui stimule le désir d’affrontement des supporters ; la consommation d’alcool, qui réduit les inhibitions, décuple le sens de la camaraderie et dépasse la peur d’être blessé ou arrêté ; la rencontre avec les forces de l’ordre, qui permet de mettre en scène le rapport hostile établi contre la police en dehors du sport ; le désir de venger une défaite essuyée lors des affrontements précédents ; l’envie de faire tomber de son piédestal un groupe de supporters rival… Stuart Hall[6] évoque également le rôle des médias et de la panique morale : le houliganisme serait stigmatisé par les médias – et donc provoqué ? – lors des périodes de difficultés économiques. D’autres, à l’image de John Clarke[7], y voient le résultat d’une spectacularisation du jeu et des transformations dans la société depuis les années 1960 : le houliganisme serait la réaction d’une jeunesse aliénée, venant des communautés désintégrées de la classe ouvrière contre le sport commercialisé. Le sport, en gagnant une dimension spectaculaire de la production de performance qui est faite pour être vue, mesurée, enregistrée, comparée, se montre pour provoquer l’attention, le plaisir et l’excitation.

Le sport serait donc une exaltation des sentiments et des passions, un cadre à part où les principaux acteurs (joueurs, encadrement, supporters…) se révèleraient sous un autre jour. Mais si le sport moderne s’est créé des espaces (les stades) et des temps (championnat, coupe…) qui lui sont propres, cela ne veut pas pour autant dire que l’environnement sportif est insensible aux exigences du monde social. Et parmi ces exigences, on retrouve en premier lieu le respect de l’ordre public. Peut-être plus que n’importe quel autre évènement public, de par sa quantité d’acteurs, ses enjeux, son exposition médiatique et sa position dans les villes, toute manifestation sportive se doit de respecter l’ordre public. Cette dernière notion ne fait pas l’objet d’une définition précise en droit public français mais elle a été délimitée par la construction jurisprudentielle autour d’éléments tels que le bon ordre, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique. Or la violence à l’occasion des manifestations sportives semble manifestement compromettre le respect de l’ordre public en portant atteinte au bon ordre (mouvements de foule), à la sécurité (affrontements physiques), à la salubrité (dégradations) et à la tranquillité (nuisances sonores et visuelles).

Il semble donc nécessaire de s’interroger sur plusieurs aspects relatifs à l’ordre public dans les manifestations sportives : dans quelle mesure l’ordre public s’impose-t-il à l’organisation des manifestations sportives ? Quels sont les moyens au service des différents acteurs (Etat, organisateurs…) pour faire respecter l’ordre public ? Certaines réponses ne risquent-elles pas d’aller à l’encontre des libertés fondamentales ? Ou de n’être que partiellement efficaces ?

Dans un premier temps, nous verrons que l’ordre public, à l’occasion des manifestations sportives, est un impératif social et politique (I). Dans un second temps, nous chercherons à évaluer les moyens dont disposent les acteurs au regard de leur efficacité (II).

 


[1] R-G. QUERRY, “La sécurité lors de la Coupe du monde 1998″, Géopolitique du football, Editions complexe, 1999, pp. 49-50.

[2] J. GATSI, Le droit du sport, Que sais-je, 2ème éd., 2007, p. 3.

[3] P. de COUBERTIN, Leçons de pédagogie sportive, La Concorde, Lausanne, 1921.

[4] M. PERELMAN, « Le Stade barbare, la fureur du spectacle sportif », Ed. Mille et une nuit, Paris, 1998.

[5] N. ELIAS et E. DUNNING, Quest for excitement, Sport and leisure un the civilizing process, Basil Blackwell, 1986, pp. 25-30.

[6] S. HALL, “The treatment of football hooliganism in the press”, dans R. INGHAM (éd.), “Football hooliganism: the wider context”, 1978, pp. 15-36.

[7] J. Clarke, “Football and working-class fans: tradition and change”, dans R. INGHAM (éd.) “Football hooliganism: the wider context”, 1978, pp. 37-60.

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Rassemblements festifs, maintien de l’ordre public et respect des droits fondamentaux – David ERRARD

D’après la célèbre formule  du commissaire du gouvernement Corneille, en matière de police administrative, « la liberté doit rester la règle et la restriction de police, l’exception »[1]. Cette conception libérale de l’action de l’administration en ce qui concerne l’ordre public est toujours partagée par de nombreux juristes. C’est sur cette idée que s’est construit le droit des libertés publiques et en particulier, la liberté de réunion.

La liberté de réunion est une liberté d’expression collective[2]. Elle est consacrée par la loi du 30 juin 1881, qui dispose que les réunions publiques sont libres et qu’elles peuvent avoir lieu sans autorisation préalable, ce qui est confirmé par une loi ultérieure, à la condition que la réunion n’ait pas lieu sur la voie publique[3]. Plus tard, le principe de la liberté de réunion acquiert valeur constitutionnelle[4], en référence à l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen. Il figure également à l’article 11 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales[5]. En matière de réunion, le juge administratif a dégagé un principe général dans l’arrêt Benjamin de 1933[6]. Le principe de proportionnalité impose alors à l’autorité de police administrative de ne prendre des mesures d’interdiction qu’au cas où la réunion causerait un trouble grave à l’ordre public que cette autorité ne pourrait prévenir par aucune autre mesure. Le juge a étendu ce principe de gestion des réunions par la force publique avant le recours à l’interdiction à des réunions impliquant les membres d’une association interdite, en l’espèce l’Action française[7].

Avant d’aborder la question plus contemporaine des rassemblements festifs, il convient de distinguer les notions de réunion, de manifestation et d’attroupement. La réunion publique est « un groupement momentané de personnes formé en vue d’entendre l’exposé d’idées ou d’opinions en vue de se concerter pour la défense d’intérêts »[8]. Les textes de loi fondateurs en ce domaine interdisent d’ailleurs ces réunions sur la voie publique[9][10]. La manifestation, qui n’est définie par aucun texte juridique, peut désigner « l’occupation momentanée de la voie publique par un rassemblement de personnes, statique ou mobile, organisé ou non, revendicatif ou festif, hostile ou bon enfant »[11]. Enfin, l’attroupement est défini à l’article 431-3 du Code pénal comme « tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l’ordre public ». Les deux critères à employer pour qualifier un rassemblement sont donc le lieu et l’objet de celui-ci.

La fête n’est pas apparue avec les rave-parties et la musique techno. Sans remonter aux célébrations antiques des dieux de la cité ou aux fêtes médiévales, les bals populaires du samedi soir réunissaient au cours du XXe siècle la jeunesse, donnant lieu aux débordements encore craints aujourd’hui. « Fille de la liberté de réunion, la liberté du spectacle n’est pas, en effet, sans danger, selon ses différents modes d’expression »[12]. Le « phénomène » des rave-parties est né dans la continuité du développement de la musique électronique dans les années 1980 en Grande-Bretagne[13]. La répression s’abat rapidement sur les « sound systems » et autres « travellers », groupes nomades qui vivent pour la musique et la fête et organisent en autogestion des fêtes techno gratuites et sauvages. Les « travellers » débarquent donc en France au début des années 1990 où ils peuvent à nouveau vivre leur utopie festive. EN Grande-Bretagne comme en France, il faudrait distinguer, pour être exact, la rave-party des autres rassemblements de musique techno comme la free-party et le teknival.

Dans son acception commune, la rave (verbe en anglais signifiant délirer, divaguer) se caractérise par la détermination tardive de son lieu et la gratuité de son accès mais pour les puristes, ce modèle est plutôt celui de la « free-party », la rave-party devenant alors la fête techno qui est organisée, payante et légale. Enfin, le teknival désigne un rassemblement massif et qui se déroule sur plusieurs jours, une rave-party ou une free-party de masse. Par exemple, en 2004, le teknival de Scaër, dans le Finistère, avait réuni plus de 45000 personnes. Mais pour les autorités et plus globalement pour ceux « à l’extérieur » de la rave, quelle que soit sa forme, celle-ci se caractérise avant tout par les risques d’atteinte à la sécurité, à la tranquillité, à la salubrité publiques ainsi que par les atteintes à certains droits qu’elle génère. Ce sont les comportements sociaux déviants des « teufeurs » qui provoquent ces troubles, comportements consubstantiels à la fête mais souvent aggravés par le nombre de participants et la consommation de substances alcooliques ou stupéfiantes[14]. Durant les années 1990, les rave-parties sauvages, ou « free-parties », se sont multipliées en France, soulignant l’impuissance des autorités de police locales face à des rassemblements massifs quasiment imprévisibles et suscitant la colère et la crainte des habitants de communes souvent rurales et de taille modeste, témoins ou victimes des « tribus » de « teufeurs », insensibles au droit de propriété et à la tranquillité des riverains. Du 17 au 21 août 2000, dans l’Aude, un teknival réunit entre 15000 et 20000 personnes qui sont arrivées en quelques heures à la plus grande surprise du maire, qui a alors parlé « d’invasion »[15]. Une véritable « ville-champignon » s’est élevée  alors que la Préfecture n’était avertie que plusieurs heures après le début de la rave. Si les riverains sont intrigués à la vue des tentes et à l’écoute des battements répétitifs des amplis, « l’image des détritus accumulés, des pâtures dévastées et de ces garçons et filles hagards » est terrible pour eux.

En l’absence d’un régime juridique spécifique, ces rassemblements illégaux provoquent des dégâts importants sur les cultures agricoles, sur l’environnement et sur des monuments historiques dès lors que le nombre de participants s’élève. Le désarroi des propriétaires bafoués et des élus locaux a conduit rapidement à faire de ce phénomène un problème public, par l’intermédiaire de nombreuses questions au gouvernement. Trois difficultés majeures sont identifiées autour de ces rassemblements[16]. D’abord, sans déclaration écrite ni preuve concluante, aucun organisateur ne peut être considéré comme responsable des dommages occasionnés par le rassemblement si bien que la réparation du préjudice subi, le plus souvent par le propriétaire du terrain illégalement occupé, est réalisée dans le cadre du régime de responsabilité sans faute de l’Etat.

Ensuite, on l’a constaté dans l’Aude en août 2000, l’interdiction préalable par le maire, autorité de police administrative disposant du pouvoir de police générale sur le territoire de sa commune[17], du rassemblement est largement improbable en raison du caractère imprévisible des rave-parties. En effet,  les « teufeurs » usent de nombreuses astuces pour échapper à la vigilance des autorités. Ils utilisent en particulier des boîtes vocales quelques jours avant le début du rassemblement pour communiquer lieu et date de celui-ci. Dans certains rares cas, le maire a pu avoir connaissance de l’organisation d’un rassemblement musical pouvant présenter des troubles graves à l’ordre public et prendre un arrêté d’interdiction avant le début de l’évènement. Le juge administratif a d’ailleurs reconnu la légalité d’une telle décision en raison des éléments annonçant que le rassemblement allait dériver en rave-party potentiellement dangereuse, notamment l’avis défavorable de la commission de sécurité et le désistement de la Croix rouge[18]. Néanmoins, le rassemblement se déroulait généralement à l’insu des pouvoirs publics et des propriétaires des terrains sur lesquels l’évènement avait lieu[19].

Enfin, lorsque le maire ou les riverains constataient effectivement l’installation d’une rave-party clandestine sur le territoire de la commune, la mobilisation des forces de l’ordre à la disposition de l’autorité de police municipale était bien maigre au regard du nombre de participants à ce type de rassemblement. Par ailleurs, l’intervention du Préfet et la mobilisation de forces de l’ordre plus conséquentes étaient alors trop tardives pour empêcher le rassemblement. Les maires et les riverains étaient donc condamnés à n’être que des « spectateurs désabusés » de ces rassemblements[20].

Il est donc apparu évident qu’un cadre législatif et réglementaire nouveau devait encadrer précisément l’organisation et la tenue des rave-parties. Rappelons qu’en Grande-Bretagne, la forte répression qui s’était exercée sur les free-parties à partir de la fin des années 1980 avait abouti à l’adoption en 1994 du Criminal Justice Bill, qui interdisait tout rassemblement de ce type sans autorisation. En 2000, en France, 90% des rave-parties avaient eu lieu sans information des autorités publiques[21], ce qui démontre l’urgente nécessité d’un nouveau régime juridique à ces rassemblements.

Malgré l’urgence, en 2001, en dépit de la volonté régulatrice du gouvernement, le parcours et le débat parlementaire du texte devant encadrer les rave-parties a été mouvementé. Les députés, souvent alertés par leurs concitoyens, ont focalisés le débat sur les questions de consommation et de trafic de stupéfiants, en s’éloignant souvent de l’enjeu réel des rassemblements festifs. S’ils n’envisageaient pas une interdiction générale et absolue des rave-parties, ils étaient nettement plus prudents – ou frileux – quant à l’encadrement par la loi de l’organisation de tels évènements, position défendue par le gouvernement qui est alors apparu comme le garant des libertés de la jeunesse[22]. Les députés avaient aussi été choqués par des drames intervenus lors de rave-parties pendant l’été, notamment une chute mortelle depuis le toit d’un hangar où se déroulait la fête à Rouen. La position du gouvernement fut réaffirmée par le ministre de l’Intérieur qui déclara : « Aucune activité quelle qu’elle soit – surtout quand elle concerne un grand nombre de personnes – ne peut se trouver en-dehors du droit »[23]. Après deux allers-retours parlementaires entre le Sénat et l’Assemblée nationale, la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne[24] fixe le régime des « rassemblements festifs à caractère musical », expression juridique désignant simplement la réalité des rave-parties, en ajoutant un article 23-1 à la loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité[25]. Aujourd’hui, après la codification intervenue en 2012[26], les articles L211-5 à L211-8 du Code de la sécurité intérieure, toujours complétés par un décret de 2002[27], régissent les rave-parties ainsi définies : « les rassemblements [...] exclusivement festifs à caractère musical, organisés par des personnes privées dans des espaces qui ne sont pas au préalable aménagés à cette fin, lorsqu’ils [...] donnent lieu à diffusion de musique amplifiée »[28].

La réalité des rave-parties est donc acceptée par le législateur, elle doit ensuite être admise et gérée par l’autorité de police administrative.

Comment, entre impératif de maintien de l’ordre public et respect des droits et libertés fondamentales des participants comme des riverains, l’autorité administrative de police parvient-elle à assurer le bon déroulement des rassemblements festifs ?

Le présent article a pour ambition de faire la part de ces deux dimensions du droit des rassemblements festifs – l’ordre public et les droits fondamentaux – en examinant tout d’abord la phase de préparation et d’organisation des rave-parties, dans laquelle le représentant de l’Etat joue le rôle central, puis en analysant à l’aide de références contentieuses les difficultés posées par la gestion administrative des rassemblements festifs en matière de respect des droits subjectifs.


[1] Concl. M. Corneille sur CE 10 août 1917, Baldy , req. n°59855, Lebon 638

[2] Patrick WACHSMANN, Libertés publiques, Dalloz, 2005, p.576

[3] Loi du 28 mars 1907 (art. 1er)

[4] CC 18 janv. 1995 loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité

[5] « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique »

[6] CE 19 mai 1933, Benjamin, req. n°17413, GAJA, 17e éd., 2009, n°46

[7] CE 5 fév. 1937, Bujadoux,

[8] CE 19 mai 1933, Benjamin, préc.

[9] Loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion (art. 6)

[10] Décret-loi du 23 octobre 1935

[11] « Le maintien de l’ordre : manifestations, réunions publiques et attroupements », Hervé Vlamynck, AJ Pénal 2009, p.289

[12] « ‘Rave-parties’, ‘free-parties’, teknivals, cauchemar du maire », Dominique Bordier, AJDA 2010, p.185

[13] Jean-Paul Méloni, « Entre ombre et lumière : la rave », Le Portique [En ligne], 10, 2002, http://leportique-revues.org/index136.html

[14] « Le régime juridique des rave-parties » J.-C. Videlin, AJDA 2004, p.1070.

[15] « Dans l’Aude, une « rave-party » a pris au dépourvu les pouvoirs publics », Laurent Rouquette, Le Monde du 21 août 2000

[16]«  Le régime juridique des rave-parties », J.-C. Videlin, préc.

[17] Code général des collectivités territoriales (art. L2212-2)

[18] CAA Nantes, 31 juillet 2001, Société L’Othala Production, n°97NT00844, AJDA 2001. 981, note J.-F. Millet

[19] Rapport d’information du Sénat n°95 (2012-2013) : http://www.senat.fr/rap/r12-095/r12-0954.html

[20] Rapport d’information du Sénat, préc.

[21] « ‘Rave-parties’, ‘free-parties’, teknivals, cauchemar du maire » D. Bordier, préc.

[22] « Le régime juridique des rave-parties », J.-C. Videlin, préc.

[23] Rapport d’information n°7 (2001-2002) du Sénat. Extrait : http://www.senat.fr/rap/l01-007/l01-0075.html

[24] Loi n°2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne (art. 53)

[25] Loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité

[26] Ordonnance n°2012-351 du 12 mars 2012 pour la partie législative du Code de la sécurité intérieure

[27] Décret n°2002-887 du 3 mai 2002

[28] Code de la sécurité intérieure (art. L211-5)

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Les difficultés du rapprochement entre la police et la gendarmerie nationales- Conrad BREUER

Le système policier français est historiquement dual puisqu’il se compose d’une force civile, la police nationale et d’une force militaire, la gendarmerie. Cette dualité nous paraît être une évidence. Or, elle n’est pas le fruit de réflexions d’un esprit fondateur. Elle n’a pas été établie selon des schémas préconçus, même si cette séparation des forces participe à la recherche d’un équilibre démocratique. La dualité entre police et gendarmerie s’est progressivement construite, sous le coup des accidents de l’Histoire et a pris sa forme terminale, telle que nous la connaissons aujourd’hui, sous la Révolution. La séparation des pouvoirs donne son autonomie à la fonction policière par rapport à la charge judiciaire1. Elle permet de laisser aux magistrats le choix entre plusieurs forces de police afin de garantir l’indépendance des investigations. Aux côtés de la gendarmerie nationale, héritière de la maréchaussée de l’Ancien Régime, vient donc s’ajouter, selon un processus qui s’échelonne sur près de deux siècles, une police nationale, impulsée par la Préfecture de Police de Paris.

Résultat de cette évolution séparée, la police et la gendarmerie nationales, bien qu’elles remplissent des missions identiques la plupart du temps2, ont adopté des modes d’action, s’appuient sur des organisations et sont guidés par des principes différents, source de leur singularité. Leur complémentarité a longtemps été considérée comme étant un atout pour l’efficacité de la lutte contre la criminalité et la délinquance et dans

la gestion des crises.

Il n’en reste pas moins que cette dualité doit être ménagée, organisée et évolutive pour répondre aux évolutions de la société et des formes de délinquance qu’elle entend prévenir et réprimer. Ainsi, la question des rapports entre les deux forces est, à ce titre, loin d’être nouvelle. C’est « une vieille histoire, vielle comme la République » comme l’affirmait Michel Rocard1. Les initiatives se sont toutefois multipliées depuis les années 80. Le ministre de l’Intérieur P. Joxe s’était ainsi prononcé pour une politique globale de sécurité intérieure, notamment sur le plan budgétaire, et a impulsé différentes mesures de coordination entre police et gendarmerie2. Dans une certaine continuité à partir de 2002 N. Sarkozy assume aussi la charge de l’emploi des gendarmes pour leur mission de sécurité intérieure3. Devenu chef de l’État il annonça le 29 novembre 2007 le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur.

Cette volonté s’est traduite législativement le 3 août 2009 avec la promulgation de la loi n° 2009-971 relative à la gendarmerie. Il s’agit d’une réforme présentée comme « historique » dans la mesure où les textes antérieurs régissant le statut de la gendarmerie remontaient à une loi du 28 Germinal An VI et à un décret du 20 mai 1903 et puisque près de 100 000 militaires, jusqu’alors placées sous la tutelle du ministère de la Défense deviennent dépendants du Ministère de l’Intérieur. Elle a permis de relancer de nombreuses initiatives de mutualisation et de coordination entre les deux forces en même temps qu’elle obligeait le ministère de l’intérieur à revoir son organisation intérieure et la gestion de ses personnels, désormais tant fonctionnaires que militaires. Ce nécessaire rapprochement a cependant généré des difficultés nouvelles .

Les réformes se sont donc multipliées, si bien que, considérées comme brutales par les gendarmes, et menées sous couvert de rationalisation de l’action de l’Etat en matière de sécurité, elles ont pu réveiller les querelles corporatistes en même temps qu’elles ont pu être sources de dérives. Un certain nombres d’analyses se polarisent en effet sur le risque d’un alignement du statut des gendarmes sur celui des policiers ce qui priverait la gendarmerie d’une part de sa raison d’être et préparerait donc son incorporation par la police nationale. Selon ses analyses, le rapprochement institutionnel et opérationnel se ferait au détriment de la gendarmerie qui, obligée de mouler dans un cadre dessiné avant tout pour et par l’action de la police nationale, y perdrait sa spécificité4. Il est vrai que divers arbitrages rendus récemment ont été défavorables à la gendarmerie, que ce soit en terme budgétaire, de réorganisation au sein du Ministère de l’Intérieur ou de redéploiement des forces.

En quoi le rapprochement organique et opérationnel entre les forces de police et de gendarmerie nationales a t’elle rendu nécessaire une ré-organisation des politiques de sécurité intérieure, allant vers la mutualisation et coordination accrues, et quels en sont les principaux obstacles aujourd’hui ?

Ainsi, compte tenu des fortes attentes de la population en terme de sécurité et dans un contexte budgétaire fragile, le rapprochement entre les deux forces de sécurité apparaît être une nécessité pour dégager des gains d’efficacité sur le terrain et des économies de fonctionnement (I). Ce rapprochement ne saurait cependant aller jusqu’à une fusion et à la constitution d’une force de sécurité intérieure unique en raison des différences d’organisation de chacune des deux forces et des statuts divergents de leurs personnels (II). Nous analyserons ainsi dans ces deux parties les avancées réalisées dans le rapprochement, les difficultés qu’il génère et comment le Ministère de l’Intérieur et les responsables de terrain proposent d’y répondre.

1Dans un entretien paru dans Le Monde le 11 décembre 1989.

2Notamment en se basant sur les rapports Bonnemaison (1983) et Peyreffite (1977)

3Décret n° 2002-889 du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

4Thèse de la « policisation » de la gendarmerie défendue par MOUHANNA, et MUCCHIELLI, Feu la Gendarmerie nationale, Pouvoirs locaux n°80, janvier 2009

 

1P. NAPOLI, Naissance de la police moderne, La Découverte, 2003, p.202

295% de l’activité de la gendarmerie relève de missions de police tant administrative que judiciaire

 

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La police administrative : un outil privilégié de prévention des atteintes à l’environnement ? – Manon MARCADET

Le 1er juillet 2013 entrera en vigueur l’ordonnance1 portant simplification et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du Code de l’environnement. Les agents de police dans le domaine de l’environnement, encore mal connus, seront désormais des « inspecteurs de l’environnement ».

Face aux enjeux du XXIème siècle que sont la dégradation des ressources naturelles et le changement climatique, la protection de l’environnement est une préoccupation croissante du droit qui cherche à l’accompagner par différents instruments. Parmi eux, la police administrative apparaît comme un outil particulièrement prometteur : d’abord par son caractère unilatéral et ensuite par son caractère préventif (contrairement au caractère répressif de la police judiciaire), elle permet aux autorités administratives de garder la maîtrise sur les prescriptions et d’ « éviter le curatif, d’autant que le curatif est très limité en termes environnementaux »2.
De fait, des agents de police qui contrôlent a priori l’étanchéité des cuvettes de rétention des produits toxiques d’une installation classée telle qu’un dépôt de liquides inflammables mèneront une action autrement plus efficace pour la protection de l’environnement que ceux qui viendraient constater a posteriori une pollution des eaux et des sols venant du même dépôt.
La police administrative, en privilégiant l’action à la source, promet donc d’enrichir le principe de prévention qui est un des principes fondamentaux en droit de l’environnement3.

Ainsi, à partir de ce potentiel, c’est d’abord la police administrative générale qui a connu une extension de son application, notamment dans la mesure où pour de nombreuses problématiques actuelles (installation d’antennes, cultures OGM…) le lien entre la sécurité publique et les préoccupations environnementales est évident . Ce qui explique la réussite du droit de l’environnement est bien cette prise en compte que « mutiler la nature c’est, pour l’homme, se mutiler lui-même »4. Les règles se sont faites d’autant plus précises que le sujet à protéger était finalement l’homme.
En parallèle, pas moins de vingt-cinq polices spéciales environnementales se sont développées dans des domaines aussi hétéroclites que l’eau et les émissions lumineuses. Elles peuvent être considérées comme un renforcement de la police administrative générale, ou bien comme un moyen pour les autorités administratives d’intervenir au-delà du domaine classique de la police administrative générale et de prendre des mesures plus sévères en matière de protection de l’environnement.

Aujourd’hui pourtant, à force de complexité, une telle police risque de voir son action freinée par la longueur des procédures ou encore les conflits d’autorités administratives. Récemment, des agents de la police de l’eau témoignaient5 du manque de cohérence des instructions données par les services déconcentrés de l’État, ralentissant voire annulant leur action de contrôle sous des prétextes spécieux et limitant l’application de la loi sur l’eau dans certains départements.

Face à ces critiques, dans le domaine de l’environnement, la police administrative est susceptible de faire l’objet d’une nouvelle réforme : du 26 avril au 9 juin 2013 une consultation publique est ouverte aux Français dans le cadre des états généraux de la modernisation du droit de l’environnement6 afin de simplifier et améliorer l’efficacité des normes en vigueur.

Ainsi, la police administrative est-elle en mesure d’être un outil privilégié de prévention des atteintes à l’environnement ou bien sa complexité a-t-elle sapé les ambitions qui lui avaient été portées ?

Il convient d’étudier les potentialités de la police administrative tant générale que spéciale lorsqu’elle est mise au service de la sécurité et de l’environnement (I) afin de mieux comprendre les contradictions qui font d’elle un instrument demeurant en-deçà de ses ambitions de prévention des atteintes à l’environnement (II).

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La coordination de la sécurité locale, quelle organisation territoriale pour quelle efficacité ? – Elodie PICHON

Jusqu’au début des années 1980, les travaux de sciences politiques montrent que le problème de la délinquance ne fait pas l’objet, en France, d’une politique publique. D’après Nicolas Pannier[1], « le délinquant, dans une société où l’ascenseur social fonctionne bien, est une espèce de brebis égarée qu’il faut traiter de manière très répressive sur le mode de la réhabilitation individuelle ». Or, depuis la crise économique et sociale caractéristique de la fin des « Trente Glorieuses », la sécurité semble constituer une politique globale et évolutive. Plusieurs grandes étapes juridiques et politiques marquent ce changement de perception de la sécurité.

            On peut ainsi constater trois principales phases dans la mise en place d’une politique publique de sécurité urbaine. Au début des années 1980, le gouvernement Barre met en place à la fois une intégration considérée comme sécuritaire, avec l’association étroite de la justice avec la police, mais aussi, en parallèle, un développement du partenariat entre l’échelle nationale et locale en matière de sécurité. On peut ensuite mettre en évidence une deuxième étape, au début des années 1990, qu’il nomme « la concertation ». Le rôle du maire est alors renforcé dans la mise en place d’une politique de sécurité urbaine. Enfin, depuis 1997[2] et le développement des Contrats Locaux de Sécurité (CLS) apparaît le concept de « sécurité de proximité ».

            Ces contrats sont ainsi établis par l’ensemble des acteurs concernés en matière de  prévention et de sécurité sur un territoire déterminé. Certaines structures d’appui sont mises en place afin de permettre concrètement l’élaboration des contrats locaux de sécurité : ce sont les conseils locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD et CISPD), succédant aux conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) et aux conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD). L’ensemble de ces structures participent de la territorialisation de la sécurité. Elles sont accompagnées de la mise en place d’autres structures diverses à l’échelle locale, telle que la police municipale. Territorialiser renvoie au fait de définir et de mettre en œuvre une politique publique spécifique afin de s’adapter aux contraintes locales[3]. La sécurité est un terme plus complexe à définir, puisqu’elle dépend de la façon dont les acteurs eux-mêmes la délimitent. Elle peut s’étendre des incivilités locales au risque plus global du terrorisme. Il s’agit de la recherche d’une situation objective reposant sur des conditions matérielles. Le but est d’atteindre l’absence de dangers de menaces et de risques pour la sûreté et la tranquillité des personnes.

            Ainsi, comment les outils de coordination de la sécurité urbaine à l’échelle locale participent-ils à la territorialisation de la sécurité, tant en terme de processus de partenariat que d’impact sur la sécurité ? D’une part, la territorialisation de la coordination de la sécurité présente de nombreux atouts (I).  Pourtant, la mise en pratique de ce processus de partenariat fait face à des difficultés, notamment dans le cadre d’une politique régalienne hésitante (II).


[1]    Nicolas Pannier « Les contrats locaux de sécurité et la politique de la ville », Revue française des affaires sociales 3/2001 (n° 3), p. 127-148.

[2]    Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en place des contrats locaux de sécurité, révisée par celle du 7 juin 1999

[3]    Synthèse de recherche « Inégalité et intercommunalité en Ile-de-France, pour une territorialisation stratégique de l’action publique », Daniel Behar, Emre Korsu, Laurent Davezies, Jean-Marc Offner, Pierre Beckouche, Géraldine Pflieger, Marie Poulet, 2001, Acadie

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Les contrôles d’identité par la Police : entre mesures sécuritaires et pratiques disciminatoires- Ségolène HUCHET

Le trentième des soixante engagements du Président Hollande prévoyait : « Je lutterai contre le délit de faciès dans les contrôles d’identité par une procédure respectueuse des citoyens ». Le délit de faciès est l’expression condamnant les contrôles d’identité basés sur la couleur de peau des individus. Le « contrôle au faciès » est l’expression polémique qui, en France, désigne ce qu’au niveau européen ou spécialisé on appelle « profilage racial1 ». Il ne s’agit alors pas de contrôler quelqu’un suivant des instructions, des descriptions de suspects ou d’actes précis permettant de soupçonner que l’individu a commis ou va commettre un délit, mais uniquement en fonction de leur appartenance raciale. La dénonciation de ce délit de faciès par la Convention Européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) et de nombreuses ONG (Human Rights Watch2, Open Society,3 Amnesty International4…) remet en question l’autorité policière qui était jusqu’alors libre de déterminer elle-même les conditions et les modalités des contrôles d’identité.
Cette lutte contre les contrôles dits « au faciès » s’inscrit plus largement dans un contexte de refonte du Code de déontologie de la Police. Selon l’article 7 du code de déontologie de 1986 « le fonctionnaire de police doit un respect absolu aux personnes quelles que soient leur nationalité ou leur origine, leur condition sociale ou leurs convictions politiques, religieuses ou philosophiques ».    
L’article 13 du nouveau Code de Déontologie5 décrit plus précisément la procédure du contrôle d’identité et les limites imposées aux autorités en matière de déontologie et de respect des individus durant le contrôle : « Lorsque la loi autorise le policier ou le militaire de la gendarmerie nationale à procéder à un contrôle d’identité, ce dernier ne se fonde sur aucune caractéristique physique ou signe distinctif sauf dans les cas où le contrôle est motivé par un signalement précis ».
La déontologie de la Police répond d’abord aux obligations de la fonction publique énoncées dans la loi du 13 juillet 1983. Il s’agit de l’obligation d’assurer son service (assiduité, ponctualité, non-cumul…), de la discrétion professionnelle, de l’obéissance à la hiérarchie et d’information au public.  Il existe un ensemble des règles et obligations professionnelles que s’impose ou qui s’impose à une profession. Dans un état de droit comme la France, la déontologie est du domaine juridique ; elle prend souvent la forme d’un code  défini ou garanti par l’Etat. Le premier code de déontologie de la police a été créé en 1986 sous l’autorité de Pierre Joxe, ministre de l’Intérieur de l’époque. La réforme actuelle de ce code vise à insister principalement sur le respect des individus et des libertés fondamentales lors des procédures menées par les forces de l’ordre (garde à vue, contrôle d’identité…). Le nouveau code de déontologie de la police et de la gendarmerie, qui a été envoyé le jeudi 6 décembre 2012 aux syndicats de policiers et aux représentants des gendarmes, consacre un chapitre à la relation des forces de l’ordre avec la population. Il remplacera le texte de 1986 qui ne concernait que les policiers. Le code de déontologie précise notamment l’attitude que doivent avoir les autorités face aux citoyens. Ainsi, le tutoiement est proscrit1 dans le projet du Code de Déontologie de 2013.

Le respect du code de déontologie est assuré par une autorité extérieure à partir de 2000 : la Commission Nationale de Déontologie et de Sécurité.

La Commission Nationale de la Déontologie et de la Sécurité (CNDS)2 a joué un rôle essentiel dans la dénonciation des contrôles d’identité basés sur l’apparence ethnique des individus.
La CNDS est une Autorité Administrative Indépendante créée par la loi du 6 juin 20003. Elle est chargée de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République. Il peut s’agir d’agents publics (Police, Gendarmerie…) ou privés (SNCF, RATP, détective privé…).  La Commission n’est ni un tribunal, ni un conseil de discipline, mais un lieu de recours et de contrôle4. Elle ne dispose d’aucun pouvoir d’injonction ou de sanction. Elle peut être saisie par toute personne qui se dit victime d’un manquement à la déontologie ou qui est témoin d’un tel manquement, mais sa saisine ne peut intervenir que par le biais d’un parlementaire. Par ailleurs, toute saisine qui n’est pas justifiée est immédiatement qualifiée de « dénonciation calomnieuse », et constitue donc un délit. Elle dispose de moyens juridiques importants, le secret professionnel ne pouvant lui être opposé, et tout refus de lui répondre constituant une infraction pénale. Elle peut exiger tous les renseignements ou documents nécessaires dans le cadre de son instruction. Si elle constate effectivement des manquements au code de déontologie de la Police par exemple, elle est à même de saisir les autorités hiérarchiques ou judiciaires concernées. Chaque année elle remet un rapport sur son action au président de la République. Les syndicats de police critiquent violemment cette institution en estimant qu’elle discréditait l’action de la police sur le fondement de cas vus comme minoritaires. On retrouve ainsi l’idée d’une supériorité légale de la Police dont l’action ne peut être remise en question.
La CNDS dénonce, dans son rapport de 2008, les abus de pouvoir des policiers1 concernant l’illégalité de certains contrôles et des palpations de sécurité (fouilles corporelles), irrégulières en dehors de tout comportement suspect. Cependant, elle souligne également les difficultés à recueillir des informations objectives et quantifiables sur les conditions dans lesquelles les contrôles d’identité sont menés2.
La CNDS a disparu en 2008 avec le projet de loi constitutionnelle qui a aboutit à la création du Défenseur des Droits. Celui-ci regroupe plusieurs Autorités Administratives Indépendantes : la CNDS, la HALDE, le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants. Le bilan de cette autorité est mitigé en raison de l’absence de pouvoir de sanction. Une étude menée en 2010 montre que 57% des recommandations n’a eu aucune suite, les responsables hiérarchiques estimant que les manquements dénoncés par la CNDS n’étaient pas établis ou d’une gravité insuffisante pour justifier des sanctions. Cependant, certaines des recommandations ont donné lieu à des projets de loi sur la garde à vue3, l’usage des menottes4, les fouilles corporelles5… Malgré la présence de cette autorité, l’action de la police reste donc difficilement contestable en matière de déontologie.

Les missions de la CNDS ont, par la suite été reprises par le Défenseur des Droits qui a également veillé au respect du Code de Déontologie de la Police, notamment en matière de lutte contre les discriminations raciales.

Le Défenseur des droits a été créé par la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 sur la modernisation des institutions politiques1. Le statut du Défenseur des droits est régi par l’article 71-1 de la constitution qui stipule notamment que le Défenseur des droits peut « être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique2 , par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public(…). Il peut se saisir d’office. »    
    En octobre 2012, le Défenseur des droits publie un rapport3 sur les contrôles d’identité et les relations entre la police et les citoyens.  « La problématique de la relation police/population concerne l’ensemble des missions du Défenseur des droits : les dysfonctionnements des services publics, la déontologie de la sécurité, les mineurs et les discriminations ». Il défend dans son rapport un cadre plus strict concernant la procédure des contrôles d’identité notamment.

Les contrôles d’identité s’inscrivent dans un cadre de relations très tendues entre la police et les jeunes originaires de l’immigration.  Cela a sans doute été aggravé ces dernières années par les politiques visant la répression accrue de la délinquance. Le débat public sur la criminalité et la sécurité s’est de plus en plus centré sur les incivilités, dont les « minorités visibles », notamment les jeunes d’origine nord-africaine et sub-saharienne, sont tenues pour responsables. Les émeutes dans les banlieues à l’automne 2005 illustrent ce conflit permanent. Les jeunes d’origine étrangère sont présentés comme particulièrement responsables d’actes de délinquance.

Cette évolution vers une société de plus en plus sécuritaire s’illustre notamment par un nombre croissant de contrôles d’identité. Ceux-ci ne sont pas quantifiables puisqu’ils ne font l’objet d’aucune notification s’ils n’aboutissent pas sur une preuve de la culpabilité de l’individu. Les contrôles d’identité peuvent aujourd’hui s’inscrire dans une logique préventive ou répressive.

En 2007, lorsqu’un membre du Syndicat de la Magistrature avait écrit que les contrôles au faciès « sont non seulement monnaie courante, mais se multiplient », il avait été condamné par la Cour d’Appel de Paris pour diffamation et injure. Il y a un véritable tabou autour des pratiques de la police au regard des exigences déontologiques.

Cependant, il semble décisif de lutter contre ces dérives qui sont à l’origine de nombreuses tensions au sein de la société. Ainsi, le rapport effectué en 2010 par la Commission nationale consultative des droits de l’homme note que « la littérature tant militante que sociologique a depuis longtemps évoqué les contrôles au faciès comme l’une des sources majeures de conflictualité entre les policiers et les jeunes ».

Ces nombreuses critiques remettent aujourd’hui en question la légitimité des contrôles d’identité en France. On se demande donc dans quelle mesure les contrôles d’identité peuvent à la fois paraître légalement incontournables et légitimement contestables ? Autrement dit, en quoi les contrôles d’identité qui peuvent paraître nécessaire d’un point de vue de la sécurité se révèlent finalement contre-productifs et légitimement contestables ?

Nous verrons dans un premier temps que le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les contrôles d’identité est flou et donc favorable à une interprétation par les forces de l’ordre.

Puis nous étudierons les dérives de ces contrôles et les solutions envisageables pour lutter contre ces dérives.

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L’usage de la biométrie et ses enjeux vis à vis de la protection des libertés fondamentales – Alexia CUSSAC

 

La biométrie a fait une entrée silencieuse dans la vie quotidienne des individus : passeport biométrique, ouverture de porte de voiture par reconnaissance digitale, pointage dans les cantines scolaires par photographie du réseau veineux… Les exemples d’utilisations courantes de la biométrie sont multiples et leur nombre ne fait que s’accroître à mesure que les techniques biométriques elles mêmes évoluent.

 Recouvrant l’ensemble des procédés  permettant de reconnaître automatiquement un individu à partir de ses caractéristiques physiques, biologiques, voire comportementales, la biométrie a été dès sa création utilisée comme moyen d’identification des personnes. Les données biométriques (ADN, empreintes digitales, réseau veineux, morphologie du visage…) ont comme particularité majeure le fait d’être uniques et permanentes. Elles se rapprochent ainsi de ce qui pourrait être défini comme un « identificateur unique universel ».[1]

Au XIXème siècle des anthropologues comme A. Bertillon ou C. Lombroso, pères de la criminologie moderne, proposèrent de se servir de la biométrie à des fins répressives en répertoriant les individus dans des fichiers grâce à leurs caractéristiques physiques. Ces techniques ont alors permis de faciliter le travail de la police et de favoriser l’arrestation de criminels. Néanmoins ces dernières ne permettaient qu’une reconnaissance partielle de l’individu et les probabilités d’erreur étaient importantes.

Depuis, les techniques ont évolué permettant de suivre à la trace une personne et de la reconnaître formellement. Dès lors, il n’est plus possible d’échapper à ce contrôle digne de la figure démiurgique de « Big Brother » chez  George Orwell,  le corps lui même trahit l’individu. C’est l’avènement du « biopouvoir » annoncé par Michel Foucault [2] ; une forme de contrôle venant de l’individu lui-même et mise à la disposition de la puissance publique. Il n’est plus possible ni de mentir,  ni de se cacher, la donnée corporelle est formelle et quasi infalsifiable.[3]

La mise en place d’un tel procédé d’identification, peut sans doute se justifier et même trouver certains thuriféraires enthousiastes. En effet, avec le recours systématique aux procédés d’identification biométrique, il sera désormais impossible d’échapper à la justice, il suffira d’une seule empreinte ou trace ADN du coupable pour que celui ci soit traqué et retrouvé par les autorités. Que dire aussi des possibilités en matière de lutte contre les usurpations d’identité. L’usage d’une fausse identité est un problème récurant pour certains services administratifs : la fraude à la carte vitale s’évalue chaque année à des centaines de milliers d’euros, le contrôle des passeports et des visas est un outil essentiel dans la prévention et la lutte contre le terrorisme…

Néanmoins aujourd’hui face aux pressions sécuritaires grandissantes, l’utilisation de la biométrie se fait de plus en plus au dépend des libertés fondamentales. Le droit au respect de la vie privée  est mis à mal par le caractère intrusif et délétère des procédés biométriques et la liberté d’aller et venir se voit grandement réduite via l’utilisation de ces derniers en matière de régulation des flux de personnes. Plus globalement, la biométrie de par le fait même de réduire l’individu à son patrimoine génétique, porte atteinte au principe de dignité de l’être humain.

Ces différentes menaces que fait peser la biométrie sur les libertés fondamentales ont été depuis longtemps appréhendées par le droit tant au plan national que supra national et de nombreuses normes juridiques de valeur inégale sont venues circonscrire l’utilisation de la biométrie. La Constitution, la loi « Informatique et Libertés» de 1978, la Charte européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, le droit communautaire, sont autant de garde-fous régulant l’usage de la biométrie.

Toutefois, on peut se demander si cet encadrement de la biométrie est suffisant pour prévenir et empêcher les atteintes faites aux libertés fondamentales et quels sont les enjeux actuels posés par la biométrie vis à vis de ces dernières et de leur protection ?

La biométrie est un outil de contrôle de l’identité qui gagne en importance aujourd’hui et qui par sa nature même et ses modes d’exploitation menace des libertés fondamentales telles que le respect de la vie privée et la liberté de circulation (I).  Dès  lors, il est essentiel que le droit encadre effectivement l’utilisation d’un tel procédé. Néanmoins la protection juridique actuelle en matière de biométrie souffre encore de quelques incohérences pour être véritablement optimale. Aujourd’hui encore, un niveau adéquat de protection reste à trouver(II).


[2] M. FOUCAULT, La Volonté de savoir, Gallimard,1976

[3] G. DUBEY « le corps humain comme nouvelle carte d’identité » documentaire « Fenêtre sur corps » diffusé sur France 5, juillet 2012 http://www.telecom-em.eu/content/le-corps-notre-nouvelle-piece-didentite

 

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