Le 14 mars prochain, les étudiants du séminaire carrières publiques de sciences po Rennes organisent un colloque consacré à l’argent et l’administration intitulé
“Très chère administration”
Le 14 mars prochain, les étudiants du séminaire carrières publiques de sciences po Rennes organisent un colloque consacré à l’argent et l’administration intitulé
“Très chère administration”
« L’épée est l’axe du monde », Charles de Gaulle.
Source d’indépendance et donc de souveraineté, l’industrie d’armement a une histoire plusieurs fois séculaire. En France, les origines de plusieurs grands groupes actuels remontent au moins jusqu’au XVIIIe siècle1. DCNS est par exemple issu des premiers arsenaux créés par Richelieu2. L’industrie d’armement a joué un rôle primordial dans l’histoire : pour ses victoires, Napoléon dut beaucoup aux canons de Gribeauval. De même, le char FT 17 de Renault permit aux troupes alliées d’achever plus rapidement la première guerre mondiale et la bombe atomique contribua à accélérer la capitulation du Japon en 1945.
Le maintien d’une industrie française d’armement fut l’une des lignes directrices de la IVe et de la Ve République. Cela prit la forme de grands programmes sur des technologies de rupture comme le nucléaire, les missiles et l’aéronautique3. La première concrétisation emblématique de cette ambition politique fut le Mirage III de Dassault, entré en service dans l’armée de l’Air en 1961 en tant qu’élément de la composante aérienne de la force de dissuasion nucléaire4. La recherche de la supériorité technologique est devenue une fin et la politique d’acquisition de matériels militaires permet d’assurer aux entreprises qui développent ces technologies d’être garanties de trouver un acheteur à l’issue du programme5.
Mais en raison de leur sophistication accrue, les programmes militaires suivent une courbe de coût croissante6 qui accroît de 5% en moyenne le coût des matériels d’une génération à la suivante, c’est l’effet qualité. Pour prendre un exemple américain, le prix du F-16 FightingFalcon développé durant les années 1970 s’élève à 50 millions de dollars tandis que celui du récent F-22 Raptor atteint les 350 millions de dollars. A cela s’ajoute le problème des séries de production souvent trop courtes ayant pour conséquence d’augmenter les coûts unitaires. Pour faire face à ces enjeux, les industries d’armement peuvent soit accroître leur taille en se concentrant, soit augmenter leur production grâce aux exportations.
La loi des rendements décroissants impose aux industriels d’atteindre une dimension minimale s’ils veulent être compétitifs car cela permet de répartir les coûts fixes sur des quantités plus importantes. Dans cette perspective, l’industrie d’armement a connu d’importantes restructurations afin de gagner en taille, notamment au cours des années 1970 avec la création de Thomson-CSF en 1968, d’Aérospatiale en 1970 ou encore de Dassault-Bréguet aviation en 1971.
En plus des restructurations, les exportations d’armement vont être conçues comme un moyen d’allonger les séries de production et donc de diminuer les coûts unitaires.
Mais récemment, la concurrence internationale s’est accrue avec l’arrivée de nouveaux acteurs aussi bien au sein de l’Union Européenne comme l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et la Suède qu’à l’étranger avec l’Inde ou le Brésil7. La situation est d’autant plus embarrassante pour les européens qu’ils sont désunis : en Suisse, l’appel d’offre pour des avions de combat a mis en concurrence la Gripen suédois avec le Rafale français8 et en Inde, le Rafale l’a emporté au détriment de l’Eurofighter Typhoon européen.
A l’heure où bon nombre de pays développés se désarment à cause des difficultés budgétaires liées à la crise9 et où d’autres pays, comme les BRIC, se réarment massivement10, on ne peut faire l’impasse de s’interroger sur l’avenir du complexe militaro-industriel tricolore. Comment maintenir une industrie d’armement française compétitive et ainsi garantir l’indépendance nationale ? Nous verrons tout d’abord l’importance que joue le complexe militaro-industriel en France puis nous aborderons les améliorations possibles en matière d’exportations et de structuration de l’industrie d’armement.
1http://lexpansion.lexpress.fr/economie/la-manufacture-d-armes-de-saint-etienne_24447.html
http://www.giat-industries.fr/fr/notre-passion/passion-histoire-groupe
3Défense et Sécurité nationale. Le Livre blanc, 2008, pp. 261-264.
5Défense et Sécurité nationale. Le Livre blanc, 2008, p. 272.
9Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, La France face aux évolution du contexte international et stratégique. Document préparatoire à l’actualisation du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, p. 47.
http://lignesdedefense.blogs.ouest-france.fr/archive/2012/03/04/chine-l-habituel-bond-annuel-du-budget-de-la-defense.html
Alors que la crise des dettes souveraines en Europe fragilise les situations nationales, se pose la question du choix entre un renforcement de la solidarité européenne ou un repli identitaire à l’échelle nationale. Les perturbations économiques ayant des conséquences sur les structures institutionnelles de l’Union européenne tel que le traduit l’intitulé du rapport de Jean Arthuis (mars 2012) « Avenir de la zone euro : l’intégration politique ou le chaos », la concertation entre Etats est d’autant plus nécessaire que des compromis doivent être trouvés dans cette situation de crise. Cette concertation est permise par la réunion de représentants qui défendent la position de leur pays d’origine définie préalablement au plan national.
En France, après la Seconde Guerre Mondiale, il a été décidé de confier la responsabilité de définir la position française sur les questions européennes à un organe interministériel placé sous autorité du Premier ministre, le SGCI (Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne). Les compétences de cet organe, qui se limitaient à l’origine à des problématiques purement économiques, ont été élargies parallèlement à la construction européenne. Toutefois, ces responsabilités de fait n’ont été officiellement reconnues qu’en 2005 avec le changement de dénomination du SGCI, qui est devenu SGAE (Secrétariat général aux Affaires européennes). Les fonctions du SGAE sont multiples mais elles visent toutes à défendre les intérêts français, que ce soit à travers l’expression de la position française sur la scène européenne ou la défense de la France vis-à-vis du non-respect du droit européen par exemple. Ses fonctions lui imposent de travailler en collaboration avec différents acteurs : les ministères, les Parlements français et européen, la RP (Représentation Permanente) à Bruxelles ou encore les français en poste dans les institutions européennes. Le SGAE constitue la base d’un modèle spécifiquement français très envié. En effet, son organisation transversale et sa proximité avec la sphère politique lui permettent d’être relativement efficace, même si des marges de manœuvre subsistent pour améliorer le processus global de définition de la position française et les méthodes de travail du SGAE. Ainsi, nous tenterons de répondre à la question suivante : comment la France s’est-elle organisée pour défendre ses intérêts nationaux de la manière la plus efficace possible sur le plan européen? Nous verrons d’une part que la France a opté pour une structure interministérielle reposant sur une logique transversale puis nous analyserons d’autre part les multiples fonctions du SGAE qui visent à prendre en compte les intérêts français tout au long du processus décisionnel européen. Enfin, nous décrirons les points forts et les points faibles du SGAE, les premiers ayant tendance à l’emporter sur les deuxièmes de telle sorte que le SGAE reste une structure globalement efficace et enviée.
« Dès aujourd’hui, les régions se mobilisent, tournent leur regard vers Bruxelles et vers la Commission européenne, tant elles se sentent concernées par les décisions prises au niveau communautaire, tant elles souhaitent participer à cette aventure collective… Je puis vous assurer que dans le cadre du nouveau traité sur l’union politique, les régions seront davantage consultées et impliquées dans la construction communautaire »
Jacques DELORS, 1991
Introduction
Au-delà des jumelages et de la coopération transfrontalière, chaque région française dispose aujourd’hui d’une délégation la représentant auprès de l’Union européenne (UE). Selon Michel Huysseune et Theo Jans, cette « représentation internationale d’autorités infranationales » constitue « une innovation »1. L’établissement de délégations régionales à Bruxelles est un fait relativement peu connu et, par voie de conséquence, peu analysé. Pourtant, la mise en place d’une forme d’ambassade à Bruxelles est devenue « la norme » pour les régions d’Europe.Et, « la tendance qui se dessine s’oriente vers une représentation généralisée à Bruxelles des autorités régionales des Etats-membres »2. Egalement nommées bureaux de représentation, les délégations régionales sont apparues au milieu des années 1980. Les premières délégations à s’ouvrir sont britanniques (Birmingham) et allemandes (Hambourg). En France, toutes les régions, y compris la Corse, se sont implantées à Bruxelles, entre les années 1990 et 2000. La Bretagne et l’Alsace feront figure de chef de file en s’implantant à Bruxelles, respectivement en 1986 et en 1990.
En effet, le processus d’intégration européenne a poussé nombre de régions à faire valoir elles-mêmes leurs propres intérêts. Deux dynamiques peuvent expliquer, en France, la volonté des régions de s’implanter à Bruxelles. D’une part, la décentralisation a conduit à un élargissement progressif des domaines de compétence des régions. D’autre part, le Traité de Maastricht et la création d’un Comité des régions (CdR) ont confirmé l’intérêt croissant que portait l’Europe au rôle des régions. Depuis le Traité de Maastricht, l’UE a renforcé le poids des régions. L’adoption du Traité de Lisbonne confirme cette tendance. Les régions sont alors conçues comme des « passerelles » entre l’Europe et les citoyens.
Pourtant, la construction européenne s’est longtemps appuyée sur les Etats seuls et les collectivités territoriales n’ont pas été associées au processus. Comme le souligne Pascale Chelin-Allanic, « l’enjeueuropéen est donc longtemps resté insaisissable pour les collectivités territoriales, loin derrière l’épais écran de la souveraineté de l’Etat »3. Mais, à travers leur implantation à Bruxelles, elles sont devenues de véritables acteurs dans la construction européenne. Les régions ont souhaité jouer un rôle en Europe, pour faire notamment face à l’importance croissante de la législation européenne en France qui représente plus des deux tiers de la législation nationale. En outre, on applique, en France, le principe selon lequel le droit communautaire prime sur le droit national. Les régions ont alors souhaité s’emparer des questions européennes et ont développé un modèle de représentation unique auprès de l’UE, entre le lobby et l’ambassade, pour défendre leur rôle au sein de l’Europe.
Dans quelle mesure les délégations régionales à Bruxelles révèlent-elles les intérêts que partagent les régions et l’UE ? Le développement de relations entre les régions et l’UE, au travers des délégations régionales, a-t-il, pour autant, conduit à contourner l’Etat ?
L’analyse du rôle des délégations régionales rend compte d’une progressive reconnaissance mutuelle et d’avantages réciproques entre l’UE et les régions (I). Toutefois, l’Etat demeure prédominant et constitue un arbitre de taille au cœur de ces relations (II).
1 M. Huysseune, T. Jans, « Bruxelles, capitale de l’Europe des régions ? Les bureaux régionaux, acteurs politiques européens », Brussels Studies, N°16, 25 février 2008, www.brusselsstudies.be, p. 1
2 M. Huysseune, T. Jans, op.cit, p. 4
3 P. Chelin-Allanic, « Rôle et fonction des collectivités locales dans le processus de construction européenne », Connexions, 2005/2 n°84, p.36
La réalité des Hmongs exilés en France
Agathe Sorin – mai 2012
Remarque préliminaire :
Le terme de « Hmong » est parfois employé comme un mot invariable, d’autres fois il est accordé. Pour conserver une certaine unité dans ce texte, le terme Hmong sera ici accordé au féminin et au pluriel, quelle que soit la pratique usuelle de l’auteur cité.
« Le fait d’être collectivement nommés finit par produire une solidarité réelle entre les
gens ainsi désignés, ne serait-ce que parce que, du fait même de cette nomination
commune, ils sont collectivement l’objet d’un traitement spécifique. »
P. Poutignat et J. Streeiff-Fenart
Les Hmongs constituent un groupe ethnolinguistique, sous-groupe de la famille
des langues Miao-Yao1. La précision de cette définition est appréciable, mais par souci
de clarté, il est fréquent de parler des Hmongs en tant que peuple ou d’ethnie. Les
Hmongs forment un peuple qui vivait dans le centre de la Chine2, précisément dans les
plaines des fleuves Bleu et Jeune avant que celles-ci ne soient colonisées par les Han,
ethnie majoritaire chinoise. Après une première migration au Sud de la Chine, certains
ont fini par rejoindre la péninsule indochinoise au XIXe siècle, notamment les
montagnes du Nord-Laos (voir la carte 1 en annexe)3. Actuellement la communauté la
plus importante se trouve toujours en Chine avec 1,5 million de Hmongs, et un peu
moins d’1 million d’autres membres sont répartis entre le Vietnam, le Laos, la Thaïlande et la Birmanie. 120 000 sont domiciliés aux États-Unis, soit une communauté dix fois
plus importante que celle présente en France4.
Ils sont appelés « Méo » en Asie du Sud-Est, terme péjoratif que l’on peut
traduire par « sauvage ». Au Laos, l’économie traditionnelle Hmonge consistait en une
agriculture itinérante sur brûlis, ils ont dû se sédentariser par pression du gouvernement,
subissant ainsi une « déterritorialisation forcée » selon Erick Gauthier. À l’inverse, selon
les témoignages recueillis par Marie-Odile Géraud dans le cadre de sa thèse, les
Hmongs étaient certes nomades en Asie, mais c’était un mode de vie contraint par des
contextes d’hostilités et non choisi5. Ce qui revient toujours selon les versions reste le
notion de contrainte. Ethnie minoritaire sans pays, les Hmongs ont du s’adapter aux
évolutions géo-politiques d’Asie sur lesquelles ils n’avaient pas de prise. Suite aux
guerres d’Indochine ils ont du s’exiler et s’intégrer dans des sociétés occidentales.
Retracer précisément l’histoire des Hmongs est d’autant plus difficile qu’ils ont
une tradition orale. Ils forment des sociétés plutôt égalitaires, « l’étranger en visite dans
un village Hmong a peine à trouver un chef responsable de la collectivité. Il n’en existe
pas en fait. »6 La descendance est patrilinéaire et la société est organisée en clans
exogamiques. Ce point est important car l’appartenance au clan subordonne de
beaucoup la liberté de choix individuel. Les Hmongs ont ainsi fait la guerre par
solidarité envers leur clan plutôt que par ralliement choisi. En plus de cette division en
clans, il existe trois sous-groupes culturels, les Hmongs blancs, les Hmongs verts et les
Hmongs à Manches Galonnées, aussi nommés Hmongs rayés. Mais cette distinction
culturelle et linguistique ne joue que très peu dans les faits étudiés ici.
Cette description rapide des pratiques culturelles Hmonges ne doit pas faire
oublier qu’une culture est toujours dynamique et en évolution. La condition des Hmongs
au Laos ne doit pas être prise comme une position immuable qui aurait été bouleversée
uniquement par l’exil. Les Hmongs avaient en effet vécu déjà de nombreuses mutations
depuis leur arrivée en Asie du Sud-Est, notamment l’intégration nationaliste et la
christianisation7. De même l’arrivée en France ne doit pas être caricaturée en un
déracinement forcé. En tant que peuple méconnu, les Hmongs font l’objet de
nombreuses caricatures : d’agriculteurs éternellement ruraux, à loyaux combattants pour
la France, en passant par heureux pionniers de la Guyane. Il est nécessaire d’analyser
les faits historiques qu’ont vécu les Hmongs depuis les deux guerres d’Indochine, puis
l’exil forcé depuis le Lao, pour déconstruire ces images.
1 MO Géraud, « Regards sur les Hmong de Guyane française », L’ Harmattan, 2000, p.26
2 PN Souk-Aloun, « Histoire du Laos moderne (1930 – 2000) », L’Harmattan, 2003
3 E Gauthier, « Les Hmong, des montagnes du Laos à la Costière de Nimes », RIRESC, 2004, p.13.
Sauf indication contraire, les éléments de l’introduction sont tirés de cet ouvrage
4 E Gauthier, « Les Hmong, des montagnes du Laos à la Costière de Nimes », RIRESC, 2004, p.23
5 MO Géraud, « Les Hmong de Guyane française. étude ethnologique du changement social et des
représentations de la tradition dans une communauté en exil », ANRT
Louise SANTUNE
NI JUGE, NI DIPLOMATE : MAGISTRAT DE LIAISON.
~ La coopération judiciaire interétatique et l’exemple franco-espagnol ~
La preuve, l’arrestation et le jugement comptent au nombre des objectifs judiciaires fondamentaux. Ainsi, procureurs et juges d’instruction convoitent un même élément pour faire traduire en justice les auteurs d’infractions pénales : la preuve. Cependant, si juger est un acte de souveraineté soumis au principe de territorialité, la preuve, quant à elle, ne connait pas de frontières et son obtention devient alors problématique, et nécessite une entraide judiciaire interétatique.
Cette dernière trouve plus généralement sa justification dans le fait que des interventions procédurales extra muros sont parfois nécessaires au bon déroulement d’un procès ou d’une instruction. Elle se définit par le besoin de réaliser une intervention procédurale dans un autre Etat en réclamant pour cela l’assistance des autorités judiciaires de cet Etat. L’entraide judiciaire internationale s’est accentuée au milieu du XXème siècle, se faisant le reflet des changements sociaux, économiques et juridiques. Les évolutions en matière de transports, de communication et de commerce et la grande mobilité des personnes, des biens, des informations et des capitaux ont eu des conséquences dans le domaine pénal. Ses praticiens se trouvent confrontés à de nouvelles formes de criminalité internationale comme la criminalité informatique ; à l’augmentation des infractions ayant un caractère international, comme l’immigration illégale, le trafic de drogues, le terrorisme, la prostitution; et surtout à la facilité d’échapper à la poursuite policière et judiciaire en franchissant des frontières qui, si elles n’ont plus leur matérialité d’avant, imposent toujours des obstacles pour l’exercice du « ius puniendi » de part le principe de l’application de la loi pénale dans l’espace.
La France est pionnière en matière d’entraide et de coopération judiciaire, elle s’est illustrée en ce sens avec son initiative d’envoi de magistrats affectés d’une mission diplomatique temporaire, sur le même modèle que les « officiers de liaison1». Tout commence avec l’affaire italienne Cosa Nostra menée par le juge Giovanni Falcone2. Au cours de ses enquêtes, il adresse à l’étranger de nombreuses commissions rogatoires, et autres demandes d’entraide judiciaire qui sont alors comme des «bouteilles à la mer»3. Le manque d’une interface se fait d’autant plus sentir que la sphère pénale, dans son droit matériel et surtout processuel, est un domaine où les divergences de culture juridique sont les plus profondes. C’est donc en mars 1993 que les autorités françaises et italiennes créent la figure du magistrat de liaison, « référents pour la coopération judiciaire pénale4 ». Initialement cantonnée aux problématiques mafieuses, la fonction s’est propagée à toutes les formes de coopération, investissant aussi les champs civils. Cette extension s’est aussi traduite de manière numérique : La France compte aujourd’hui seize magistrats de liaison (Italie, Pays- Bas, Allemagne, Espagne, Royaume-Uni, États-Unis, République tchèque, Maroc, Canada, Chine, Croatie, Brésil, Senegal et Russie) et elle accueille leurs homologues allemand, néerlandais, italien, espagnol, américain, britannique, algérien, marocain et canadien. D’autres pays européens ont depuis procédé à des échanges de magistrats de liaison (Italie, Espagne, Royaume-Uni). Juridiquement, les magistrats de liaison dépendent conjointement du ministère des affaires étrangères et du ministère de la justice, c’est pourquoi ils sont la parfaite illustration de ce que l’on pourrait nommer la diplomatie judiciaire française.
En quoi l’action de ces «hussards de la coopération judiciaire5 » s’inscrit-elle tant dans le champ judiciaire que dans celui de la diplomatie, et dans quelle mesure contribue-t-elle au bon fonctionnement de la justice ?
Dans un premier temps, une étude du statut et du rôle du magistrat de liaison répondra à la question de la nature – diplomatique et/ou judiciaire, de leur action et de leurs aspirations (I). De ces conclusions quant à l’essence et la légitimité de leur action, une deuxième partie interroge leur actualité et efficacité dans les champs de la coopération judiciaire, ainsi que leur pertinence dans le propre système européen de coopération judiciaire (II).
1 Ces officiers sont implantés dans les pays étrangers et servent d’intermédiaire entre le service qui les envoie et les autorités compétentes du pays étranger.
2 10 février 1986, « maxi procès de Palerme » contre la mafia italienne, à l’occasion duquel seront condamnés 360 hommes.
3 Professeur Michel MASSE in Colloque «L’espace judiciaire européen», Avignon, 16 octobre 1998, p. 104, La Documentation française, 1999.
4 Giovanni FALCONE, in collaborazione con Marcelle PADOVANI «Cose di Cosa Nostra» (1991), Fabbri Editori – Corriere della Sera p. 141 et 142.
5 Expression de François BADIE, magistrat de liaison en Espagne de 1997 à 2004, cité dans l’EXPRESS « Magistrats sans frontières » du 13/01/2000
La balance commerciale française est déficitaire depuis une dizaine d’années. Le
déficit commercial cumulé de la France a ainsi atteint -51,839 milliards d’euros en
2010, -70,104 milliards d’euros en 2011 (1). En l’espace d’un an, il s’est donc creusé de
18,265 milliards d’euros.
La concurrence des pays émergents et l’appréciation de la monnaie européenne
ne sont pas étrangères à cette situation, mais elles n’en sont pas les seules explications.
La comparaison avec l’Allemagne est en ce sens riche en enseignements. Selon C. de
Boissieu, président délégué du Conseil d’analyse économique, « la France et
l’Allemagne sont exposées au même environnement, qu’il s’agisse des prix de l’énergie,
du taux de change de l’euro, de la crise financière… Pourtant, les performances à
l’exportation sont très différentes, conduisant à la juxtaposition de l’impressionnant
excédent extérieur de l’Allemagne et de l’important déficit extérieur de la France. (…)
Ce qui est en cause, ce sont [les] pertes de performances [des exportateurs français],
accentuées par l’efficace stratégie internationale des entreprises allemandes »(2).
La réforme du dispositif public d’appui à l’internationalisation des entreprises
engagée en 2008 vise à redynamiser le commerce extérieur français. Elle place
Ubifrance au centre de ce dispositif et lui confie la gestion de l’activité commerciale des
missions économiques dans l’objectif de rationaliser l’accompagnement des Petites et
Moyennes Entreprises (PME) et des Entreprises de Taille Intermédiaire (ETI) sur les
marchés extérieurs. La mise en oeuvre de cette réforme est trop récente pour pouvoir
analyser en profondeur ses effets concrets sur le commerce extérieur français.
Cependant, il est intéressant d’étudier la manière dont elle entend traiter les raisons
profondes de la faible activité exportatrice des PME et ETI françaises.
Ceci amène à poser la question suivante : en quoi l’adaptation du dispositif
public d’aide à l’internationalisation des entreprises à la structure de l’appareil
exportateur est-elle de nature à développer les exportations françaises ?
La structure de l’appareil exportateur explique en partie la fragilité du commerce
extérieur français (I). La réforme du dispositif public de soutien à l’internationalisation
des entreprises vise à la corriger en plaçant les PME et ETI au centre de ce nouveau
dispositif (II).
(1) Département des statistiques et des études économiques, http://lekiosque.finances.gouv.fr, Cadrage de janvier 2012, Le Chiffre du commerce extérieur, n° 236, p. 1
(2) Fontagné L. et Gaulier G., Performances à l’exportation de la France et de l’Allemagne, rapport du Conseil d’analyse économique n° 81, Paris, La Documentation française, 2008, p. 5
La restitution internationale des biens culturels
« On disait : le Parthénon en Grèce, les Pyramides en Égypte, le Colisée à Rome,
Notre-Dame à Paris, le Palais d’été en Orient. […] Un jour, deux bandits sont entrés
dans le Palais d’été. […] La victoire peut être une voleuse, à ce qu’il paraît. Devant
l’histoire, l’un des deux bandits s’appellera la France, l’autre s’appellera l’Angleterre.
Mais je proteste, […] les gouvernements sont quelquefois des bandits, les peuples
jamais. L’empire français a empoché la moitié de cette victoire, et il étale aujourd’hui,
avec une sorte de naïveté de propriétaire, le splendide bric-à-brac du Palais d’été.
J’espère qu’un jour viendra où la France, délivrée et nettoyée, renverra ce butin à la
Chine spoliée. »
Victor Hugo, 1861
Ainsi s’exprimait Victor Hugo à propos de l’expédition menée Par la Reine Victoria et l’Empereur Napoléon au capitaine Butler en 1861, mettant en exergue l’illégitimité du pillage effectué lors de la deuxième guerre de l’opium. Le 26 février 2009, un acheteur chinois refuse de payer une tête de rat et une tête de lapin provenant de ce pillage, mises aux enchères à l’occasion de la dispersion de la collection Yves Saint Laurent et Pierre Bergé. Les deux statues de bronze font alors l’actualité, ravivant
d’anciennes rancoeurs et exacerbant le nationalisme chinois. Pierre Bergé proposait de
les restituer si la Chine offrait « en contrepartie les droits de l’Homme, la liberté au
Tibet et [accueillait] le Dalaï lama », un marchandage jugé « ridicule » par les autorités
chinoises.
La Chine a entrepris des démarches afin de localiser et identifier les trésors volés
au palais d’été: elle a notamment envoyé des experts dans les musées et collections d’art en France et en Grande-Bretagne (où la plupart des biens se trouvent aujourd’hui au british Museum), mais également aux Etats-Unis et au Japon.
Cette tâche s’avère difficile étant donné le commerce dont
ces oeuvres ont fait l’objet depuis le sac. En effet, selon Karl Kreuzer, le développement
du marché international de l’art confère aux biens culturels une dimension
internationale qui complique la résolution des litiges les concernant.
Si au regard de l’histoire ces revendications paraissent légitimes, d’autres
légitimités s’y opposent aujourd’hui, du point de vue de cette histoire même. On peut
notamment se demander ce qu’il serait advenu de ces merveilles durant la révolution
culturelle. La résolution des litiges nés d’événements diplomatiques passés emporte des
questions de droit et de morale sensibles, dépassant la simple question du commerce
illicite des biens culturels.
Donc, d’une part, la dépossession peut résulter du trafic illicite des biens
culturels, c’est-à-dire du vol ou de l’exportation sans autorisation. D’autre part, elle peut
résulter de spoliations du fait de guerres ou des prises ou échanges marchands en
période de colonisation ou d’occupation. Ces différentes hypothèses à l’origine du litige
reçoivent un traitement juridique distinct pour la question de la restitution des biens
culturels, justifiant une analyse de ce problème de droit en fonction de la cause de la
dépossession, comme l’ont effectué par exemple W. Kowalski dans l’ouvrage
Restitution of works of art, ou K. Siehr dans International art trade and the law.
Si le terme de « restitution » est communément utilisé, des nuances
terminologiques caractérisent les différents critères de la remise du bien entre les mains
du possesseur ou propriétaire originaire selon les cas. Ainsi, le terme de restitution est
utilisé pour les biens pillés en temps de guerre ou les biens volés, caractérisant toujours
une situation illicite. Le terme de retour est plus approprié pour les biens déplacés à la
faveur de la domination coloniale et rendus à leur pays d’origine, ou en cas
d’exportation illicite : si la notion de restitution identifie la personne entre les mains
desquelles elle se réalise, le retour fait plutôt référence à la notion de territorialité du
bien. Enfin, le rapatriement renvoie au pays où le bien « a sa place » ou encore au
groupe ethnique qui en est propriétaire ; il est utilisé pour désigner les cas de
revendications des peuples autochtones.
On trouve des définitions et énumérations des biens concernés dans différentes
conventions. La Convention de La Haye sur les biens culturels de 1954 les définit
ainsi dans son article premier : « les biens, meubles ou immeubles, qui présentent une
grande importance pour le patrimoine culturel des peuples, tels que les monuments
d’architecture, d’art ou d’histoire, religieux ou laïques, les sites archéologiques, les
ensembles de constructions qui, en tant que tels, présentent un intérêt historique ou
artistique, les oeuvres d’art, les manuscrits, livres et autres objets d’intérêt artistique,
historique ou archéologique, ainsi que les collections scientifiques et les collections
importantes de livres, d’archives », mais aussi les musées, les grandes bibliothèques…
La question de la restitution des biens culturels se pose ainsi pour les biens « les plus
importants », appartenant soit à l’Etat soit à des particuliers, mais faisant partie du
patrimoine des Etats et étant considérés par ceux-ci comme ne pouvant être « arrachés »
à leur territoire, ayant ainsi une grande valeur marchande mais aussi extra-marchande.
Cependant, cette conception est intrinsèquement paradoxale. Les biens culturels
faisant l’objet de litiges et revendiqués par les Etats ne sont logiquement pas ceux qui
n’ont qu’une importance locale, mais bien mondiale. La caractéristique essentielle
d’une grande oeuvre est justement de ne pouvoir être localisée, sauf si elle présente une
importance historique locale. Par exemple, si l’on associe la Mona Lisa au Louvre,
l’oeuvre perdrait son importance universelle si elle était exposée ailleurs. Face à cette
conception sont avancés les arguments de l’universalité d’un « patrimoine de
l’humanité », l’exigence de sa conservation ou de la diffusion des cultures. On aborde
ici le coeur du problème de droit au fond, à savoir la question du lien d’un bien avec un
territoire, un Etat, une personne.
Ce problème de droit est compliqué par la variété des personnes juridiques concernées
-publiques ou privées, possesseur et propriétaire originaire ou territoire d’origine – imposant de mêler l’étude du droit public et du droit privé.
Le caractère international des litiges pose la question des normes applicables et du tribunal compétent. Il confère au sujet une dimension diplomatique du fait de l’implication des Etats dans la protection des biens culturels et de la notion de territoire qu’elle implique, même si le bien est de propriété privée.
Par quels outils et selon quelles modalités la restitution des biens culturels
peut-elle s’opérer dans la conciliation des intérêts et la sauvegarde de l’objectif de
protection de ces biens particuliers ?
La question de la restitution des biens culturels volés ou illicitement exportés (I)
pose le problème de la détermination du droit applicable et de la juridiction compétente
(A), largement résolue par les normes internationales fixant le droit applicable et les
modalités de restitution ou de retour du bien (B). Cependant, ces conventions sont
inapplicables pour des litiges nés d’événements passés ou résultant de guerres ou
colonisations (II). Leur résolution s’est effectuée par les moyens classiques du droit
public (A), mais elle est aidée par de nouveaux outils diplomatiques extra-juridiques et
des modes de restitution originaux (B) conciliant les intérêts des parties.
« Quand on ne voyage qu’en passant, on prend les abus pour les lois du pays. » [1]
Voltaire
L’économie va mal et les finances publiques sont devenues l’objet de toutes les attentions, de toutes les spéculations. Ce contexte, qu’il nous faut garder à l’esprit à l’heure d’aborder une réflexion sur la politique fiscale des Etats, nous dévoile combien cette dernière a pris une importance capitale dans les stratégies de sortie de crise. La matière fiscale est donc plus que jamais devenue un objet de surveillance nationale. Toutefois, la souveraineté fiscale se déploie désormais dans des espaces de plus en plus traversés par des flux mondiaux de capitaux, de marchandises et de personnes. Mais le nationalisme fiscal se pose comme un obstacle pour ces flux, et pour les opérateurs du commerce international à l’origine de ceux-ci, en les obligeant notamment, à se soumettre à différents régimes fiscaux. En l’absence de volonté harmonisatrice, cette multiplicité des législations fiscales peut conduire à un phénomène ennuyeux de double imposition juridique d’un même revenu. Autrement dit, une même personne se retrouve redevable d’impôts comparables auprès de deux ou plusieurs Etats à raison d’un même fait générateur et pour des périodes identiques. Véritable externalité négative de la juxtaposition des souverainetés fiscales, cette double imposition juridique se révèle particulièrement néfaste pour les échanges de biens et services et les mouvements de capitaux.
De longues dates les Etats se sont donc appliqués à supprimer ces chevauchements des législations fiscales nationales[2] et ont conclu entre eux des conventions bilatérales. Aujourd’hui, la diplomatie fiscale internationale s’organise en un réseau de plus de 2 500 conventions. Par conséquent, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) s’est saisie de la tâche d’unifier ce réseau conventionnel, en élaborant des modèles de conventions fiscales sur la base de principes, de définitions et de méthodes uniformisés.
Concernant leur fonctionnement, ces conventions amènent l’un des deux Etats à abandonner une partie de ses prérogatives fiscales, ou bien, reconnaissent le droit à chacun des deux Etats d’imposer un même revenu de manière partagée. On distinguera notamment deux mécanismes répondant à cet objectif de neutralisation des doubles impositions juridiques : l’exemption (méthode de l’exonération) et le crédit d’impôt (méthode de l’imputation). Ainsi, « une convention fiscale en vue d’éliminer des doubles impositions confère par essence un avantage économique à celui qui peut en bénéficier »[3]. Il faut cependant constater que cet avantage n’est que relatif, puisque sans la convention bilatérale qui le prévoit, une personne physique ou morale serait imposée doublement.
Le paradoxe surgit là où ces méthodes utilisées dans les conventions fiscales en vue d’éliminer les doubles impositions peuvent entraîner des comportements d’opportunisme fiscal. L’avantage conféré par la convention signée entre deux pays peut susciter l’intérêt du résident d’un Etat tiers qui serait alors tenté d’en profiter en interposant une personne résidente dans l’un des Etats partis à la convention. Il s’agit justement du principe de l’international tax planning, qui consiste à rechercher la voie fiscale la moins onéreuse pour un individu, une société, ou un groupe de sociétés.
Parmi les techniques les plus répandues de l’international tax planning, le treaty shopping – ou autrement dit le chalandage fiscal – permet, comme son nom l’indique, pour le résident d’un Etat différent de ceux qui sont partis à une convention fiscale, de bénéficier des prérogatives prévues par cette dernière (comme par exemple une réduction du taux de retenue à la source), en interposant une société relais dans l’un des Etats signataires du traité fiscal. Un treaty shopping efficace s’articule ainsi suivant une relation triangulaire qui respecte à la lettre les conventions fiscales internationales et ne peut donc être considéré comme un cas de fraude fiscale, mais plutôt comme une technique d’évasion fiscale.
En 1974, Valéry Giscard d’Estaing effectue la traditionnelle remontée des Champs Elysées à pied, et ce en gardant une certaine distance à l’égard de la foule. Puisque cette cérémonie publique est l’une des premières de son mandat, le fait de se présenter devant la population, dans un cadre traditionnel est une étape importante. Le président de la République est le plus haut représentant des Français. Pour des raisons de sécurité d’une part, mais aussi et surtout pour des raisons de pratiques protocolaires, il se doit de se distancier des “simples” citoyens. Il s’agit de montrer que sa fonction et son autorité lui confèrent une position et un pouvoir supérieur. Sa personne doit être respectée, ce respect étant notamment symbolisé notamment par la distance. Le président de la République est alors “intouchable“, et peut être bien observé, admiré. Son Premier Ministre de l’époque, Jacques Chirac, adopte, pendant cette même cérémonie, un comportement totalement différent, puisqu’il ne suit ni le protocole fixé, ni les convenances : il fait un bain de foule. Les raisons stratégiques et politiques à ce choix sont assez aisées à deviner : à ce moment, au contraire de Valéry Giscard d’Estaing, il apparaît comme un homme politique proche du peuple, qui fait peu cas des convenances et des règles protocolaires,et donc qui reste accessible, normal1.
Cet exemple relativement récent illustre l’importance du protocole dans la vie politique française, et également la nature propre de celui-ci. En effet, il n’est pas que règles immuables, et inscrites dans la loi, il est aussi un objet qui s’est construit à partir de traditions, et dont l’application est plus coutumière qu’obligatoire. C’est parce que certains de ces aspects sont fixés par la loi qu’il se distingue de l’étiquette des cours européennes, des us et coutumes d’antan. Le protocole, dans le sens qui nous intéresse, est « l’ensemble des règles établies en matière d’étiquette, d’honneurs et de préséances, dans les cérémonies officielles »2. L’on parle du Protocole, avec une majuscule, lorsque l’on évoque le Protocole en tant que code de conduite. « Le protocole est Janus. Il a deux faces, l’une tournée vers l’étranger, l’autre vers le pays. La face internationale correspond au cérémonial diplomatique qui harmonise les relations entre les Etats souverains. La face nationale a trait aux rangs et préséances des corps, des fonctions, des individus tels qu’ils doivent être respectés au cours des cérémonies publiques »3. L’une des difficultés majeure, donc est de bien différencier les deux, en sachant qu’ils sont parfois amenés à se confondre ou à agir de concours.
Appelé le cérémonial jusque dans les années 1850, le protocole est s’est forgé à l’occasion de rencontres entre souverains. Au sein d’un Etat, il est facile de comprendre pourquoi le chef a une place supérieure aux autres. Cependant, quand deux chefs d’Etat se rencontrent, il faut prendre en compte le fait qu’ils se considèrent comme des égaux. En réalité, ce n’est pas tant le principe de l’égalité entre les différents souverains qui les motivent, mais plus la reconnaissance par leurs pairs qu’ils recherchent. Des codes doivent donc être mis en place. Ce système existe dans toutes les sociétés, et à toutes les époques, ce qui amène à s’interroger sur la raison de son universalité.
En France, les premiers textes fondateurs remontent au XVIème siècle. A son couronnement en 1574, Henri III entame une réforme du fonctionnement de la cour. Le 11 août 1578 est publié un règlement général, révisé le 10 octobre 1582. Il concerne notamment les repas, les bals et les conseils4. Le premier traité destiné à la fonction d’ambassadeur est écrit en 1436 par Bernard du Rosier. Depuis, les pratiques se sont développées et adaptées au temps et aux circonstances considérées.
Les rituels et le cérémonial apparaissent comme lisses, se déroulant sans problème, dans le calme et l’ordre. Pourtant, la réalité est loin d’être aussi claire. L’idée première est d’adresser un message à la Nation : il s’agit de viser à une reconnaissance effective des rôles, des fonctions, et même de la valeur intrinsèque de certaines personnalités. C’est aussi l’occasion pour la personne publique de construire un agenda, de déterminer les points forts de sa bibliographie, en mettant en valeur telle ou telle cérémonie, en choisissant un lieu plutôt qu’un autre.
Tout ceci amène donc à se poser plusieurs questions. D’une part, alors que se généralise l’effort de rationalisation des dépenses publiques en France, peut-on penser que le cérémonial diplomatique et les rituels de la République sont voués à être mis au second plan ? D’autre part, la dynamique égalitariste qui se développe dans les sociétés démocratiques n’implique-t-elle pas la disparition de toute symbolique de rang, de supériorité ? Il s’agit donc de montrer en quoi les pratiques protocolaires trouvent une légitimité aujourd’hui.
Il s’agit d’abord de comprendre commun le protocole est passé d’un simple code de conduite, à un véritable pan de droit national, mais aussi international (1.). En effet, l’étiquette, ou coutume, existant dans les cours européennes de l’Ancien régime, qui ancre les hiérarchies d’autorités dans une certaine habitude et qui pose les bases de multiples rituels monarchiques, s’est muée en une série de principes de droit, et de règles bien déterminées. Ce système de cérémonies, de rituels, basés sur des rapports hiérarchiques et symboliques, trouve son utilité à toutes les époques, et pour tous les régimes. Aujourd’hui, certains le voient comme un fardeau pour les finances publiques, ou encore comme le symbole des excès du pouvoir. Cependant, il s’avère que le protocole a encore et toujours son utilité aujourd’hui. Plus encore, les nouvelles technologies d’information lui donnent une plus grande envergure, et laissent supposer que ses jours ne sont pas en danger (2.).
1Cf. l’analyse de Christine Jungen, « Le temps d’un président. Etude ethnographique d’une cérémonie républicaine », in Ateliers, n°28, décembre 2004, pp.39-59.
2Dictionnaire Le Petit Larousse, Paris, 2008.
3M.-F. Lecherbonnier, Le Protocole. Histoire et coulisses, Paris, Perrin, 2001, p.39.
4Cf. N. Le Roux, « La cour dans l’espace du palais. L’exemple de Henri III », in M.-F. Auzepi, J. Cornette (dir.), Palais et pouvoir, de Constantinople à Versailles, Saint-Denis, Presses Universitaires de Vincennes, 2003, pp.229-267.
La coopération policière en Europe répond à une idée lancée en 1920 par le spécialiste de droit pénal international, Henri Donnedieu de Vabres, qui affirme qu’ « il est urgent qu’à l’internationalisation du crime s’oppose l’internationalisation de la répression »1. Dans le cas de l’espace européen, cette idée s’apparente à une recherche d’équilibre entre deux phénomènes : l’instauration d’un espace de liberté et la volonté de le conjuguer au principe de sécurité. En effet, la coopération policière a été imaginée en tant qu’outil compensatoire à la libre circulation des personnes.
Néanmoins, les questions de sécurité intérieure ont été facteurs de débats importants au sein de l’Union Européenne. Ces problématiques considérées comme régaliennes, ne semblaient a priori pas relever des communautés européennes. Certains Etats membres ont longtemps défendu leurs compétences dans ce domaine qui relève de leur souveraineté, et ont, ainsi, privilégié une logique intergouvernementale à la réflexion d’une structure intégrée.
Selon Constance Chevallier-Govers2, l’intégration, en droit international public, signifie le transfert de compétences étatiques à une organisation internationale dotée du pouvoir de décision et de prérogatives supranationales, tandis que la coopération renvoie à une action conjointe et coordonnée de plusieurs Etats. Là où la coopération se limite à la collaboration interétatique qui relève de la responsabilité de ces derniers, l’intégration propose le développement de politiques communes gérées dans un cadre supranational, tel que l’Union Européenne. Là, la primauté du droit communautaire est le principal outil d’intégration juridique puisqu’il impose son applicabilité immédiate et son inviolabilité par les Etats membres.
La mise en place d’Europol relève d’un long processus qui s’est heurté à différentes positions quant à la logique que devait suivre la structure. Simple coopération intergouvernementale ou réelle intégration communautaire ? Il nous a semblé essentiel de mener un développement à la fois chronologique et thématique, car les deux analyses s’entrecoupent. En effet la construction du cadre juridique d’Europol peut s’articuler en deux temps : une première période dominée par le principe interétatique et une seconde marquée par la recherche d’une intégration policière finalisée.
Dès le début des années 1970, les Etats européens renforcent les relations entre les polices. Dans une logique de respect de la souveraineté nationale, la collaboration reste principalement interétatique et se traduit par la signature d’accords bilatéraux, qui favorisent les échanges d’information dans le cadre transfrontalier. La fin de la décennie est marquée par la volonté de renforcer la sécurité intérieure de l’Europe face à la suppression des frontières, et ainsi de développer une véritable coopération multilatérale. Les premières formes de celle-ci se révèlent dans les domaines de lutte contre la drogue, lutte contre le terrorisme, coopération douanière, et bien que ces expériences présentent une certaine hétérogénéité, elles favorisent la communication entre les fonctionnaires de police.
Nous verrons que cette coopération, qui arbore en premier lieu un caractère strictement informel, trouve une traduction plus structurée avec l’organisation Trevi et les Accords de Schengen. L’ancrage institutionnel est ensuite consacré avec le Traité de Maastricht. Néanmoins, il est nécessaire d’identifier la logique qui domine la définition de cette coopération et qui semble principalement être celle de la continuité intergouvernementale. Si Amsterdam comble de manière partielle les limites de cette logique, des obstacles à la mise en place d’une véritable police intégrée européenne continuent d’exister. Des pistes de réflexion permettent alors d’appréhender un cadre juridique et organisationnel menant à la communautarisation d’Europol.
1Henri DONNEDIEU DE VABRES, Les principes modernes du droit pénal international, Paris, Recueil Sirey, 1928
2Constance CHEVALLIER-GOVERS, De la coopération à l’intégration policière dans l’Union Européenne, Bruylant Bruxelles, 1999
Dans la période actuelle de restrictions budgétaires et de chasse aux dépenses
publiques inutiles, la question de la pertinence du maintien de certains consulats fran-
çais au sein de l’Union européenne peut être légitimement posée, en particulier lorsque
ceux-ci sont situés dans des États frontaliers. Ainsi, le Consulat général de France à Sar-
rebruck (RFA) n’est distant que de trois kilomètres de la frontière française, et de moins
de dix kilomètres de la sous-préfecture de Forbach. À l’autre bout du monde, l’immense
Australie ne compte quant à elle qu’une ambassade et un consulat !
Le Ministère des Affaires étrangères et européennes est souvent qualifié de
« plus grande mairie de France », voire même de « première mairie du monde »1 : les
consulats à l’étranger assurent en effet la plupart des missions dévolues aux mairies sur
le territoire français (état civil, bureau de vote, établissement de pièces d’identité, aide
sociale, etc.). Cette fonction consulaire, qui n’occupe que 15% des agents du Ministère
des Affaires étrangères à l’étranger2, est pourtant la plus en vue, notamment au moment
des élections. Ainsi, lors du dernier scrutin présidentiel, ont par exemple été pointées du
doigt les difficultés de certains expatriés revenus sur le territoire français ne pouvant
voter au premier tour car étant toujours inscrits sur une liste électorale consulaire, le
code électoral interdisant en effet l’inscription sur deux listes électorales simultanément
afin d’éviter des doubles votes3.
L’ensemble des ambassades françaises dans les capitales de l’Union européenne
disposent en leurs seins de sections consulaires, exerçant les mêmes fonctions que des
consulats de plein exercice, mais en n’étant en réalité que des services des ambassades
parmi d’autres. Pour des raisons historiques, certaines capitales sont dotées d’un consulat indépendant de l’ambassade, et non d’une section consulaire, comme à Bruxelles ou
à Madrid, mais ce détachement formel n’est pas le propos ici. Ainsi, cet article ne con-
cernera que les consulats «autonomes» et non les sections consulaires d’ambassade ou
les consulats de capitales, dont l’existence répond à une problématique différente
puisque liée à celle de la représentation diplomatique permanente. Il ne traitera pas non
plus des consuls honoraires, qui n’ont ni les attributions ni la protection juridique des
consuls de carrière.
L’institution consulaire, elle-même « beaucoup plus ancienne que celle des missions diplomatiques permanentes »4, découle de la nécessité pour les puissances de
protéger leurs marchands et leurs navigateurs dans une Europe médiévale troublée. Ain-
si, les premiers consuls n’étaient que des « magistrats chargés de régler les différents en
matière civile et criminelles entre [leurs] concitoyens »4, qui étaient à l’époque essentiellement des commerçants. Ce n’est qu’avec l’émergence des États-nations qu’ils sont devenus les « envoyé[s] de l’État et [ses] délégué[s] officiel[s] »4, chargés d’assurer la
continuité des relations interétatiques, en l’absence d’ambassades permanentes dans la
plupart des capitales européennes. L’affirmation de la souveraineté des États conduit à
la disparition progressive de la fonction juridictionnelle des consuls, ce privilège de
juridiction concédé aux étrangers ne se maintenant que dans les relations avec l’Empire
ottoman, ou plus tard avec la Chine. La généralisation des missions diplomatiques permanentes après les traités de Westphalie de 1648 interdira également aux consuls «
d’exercer [des] fonctions diplomatiques » en Europe4, ceux-ci sont alors cantonnés dans
un rôle d’assistance et d’administration des ressortissants de l’État à l’étranger.
En pleine « guerre froide », la Convention de Vienne du 24 avril 19635 sur les
relations consulaire vient définir les missions dévolues aux consulats dans son article 5 :
la protection des intérêts de l’État d’envoi et l’assistance à ses ressortissants (alinéas a,
e, g et h), la promotion des relations commerciales, économiques, culturelles et scientifiques (b), l’information sur l’évolution de la vie commerciale, économique, culturelle et scientifique de l’État de résidence (c), la délivrance de passeports, de documents de voyage et de visas (d), l’exercice de fonctions notariales et d’état civil (f), la transmission d’actes judiciaires (j), le contrôle et l’assistance aux aéronefs et des navires de
l’État d’envoi (k et l). L’alinéa m prévoit également que toutes autres fonctions peuvent
être exercées, tant que l’État de résidence ne s’y oppose pas.
Au sein de l’Union européenne, la protection des droits et des libertés garantie
par chaque État-membre, mais aussi au niveau européen (par les traités communautaires
ou par le Conseil de l’Europe via la Cour de Strasbourg) conduisent à penser que la
fonction d’assistance aux ressortissants est aujourd’hui devenue en grande partie obsolète. De même, du fait de la qualité des protections sociales nationales en comparaison
avec d’autres régions du monde, l’ensemble de l’Union européenne ne regroupait en
2005 que 9% des allocataires des comités consulaires pour la protection et l’action sociale6, fonds abondés par l’État pour l’assistance aux expatriés indigents. Le Ministère
des Affaires étrangères, qui veille à ce qu’au sein des États-membres de l’Union que les
Français bénéficient des « prestations non contributives auxquelles ils ont droit sur une
base indiscriminée dans les pays européens où ils résident »7, ne verse plus depuis mars
2010 d’allocations à destination des adultes, afin de se conformer à la règlementation
européenne8.
Si les Français de l’Union européenne représentent 39%9 du total des Français
établis hors de France, leur croissance démographique est cependant nettement moins
importante que celle des Français en Chine par exemple (+11,4% sur l’année 2011
contre +5,9% dans l’Union européenne)10, même si leur nombre est peut-être plus difficilement mesurable du fait de la liberté de circulation et d’installation qui leur est
offerte. De plus, l’essor des technologies de l’information et de la communication dans
les relations avec l’administration (site internet monconsulat.fr par exemple), ainsi que
l’abandon de certaines compétences au profit des autorités locales, laisseraient à penser
qu’à plus ou moins long terme, le nombre de consulats que la France a vocation à diminuer dans les États de l’Union européenne.
Dans cet article, nous montrerons, dans un premier temps, qu’il est possible de
constater une certaine inadéquation de la géographie actuelle du réseau consulaire français dans les États de l’Union européenne à la réalité (notamment à la démographie de
la communauté française), surtout lorsque celle-ci est comparée à l’implantation, relativement faible, de la France dans les pays émergents. Dans un second temps, nous ververrons qu’un redéploiement du réseau ne doit pas pour autant signifier la disparition
d’un outil de présence extérieure s’avérant toujours indispensable malgré une intégration européenne croissante, même si la forme peut être amenée à évoluer.
1 F. Barry Delongchamp, ancien directeur des Français de l’étranger et des étrangers en France lors du
colloque Les Français de l’étranger : une chance pour la France (Sénat, 2006)
2 R.-F. Le Bris, Réflexions et propositions sur l’organisation et de le fonctionnement des services de
l’État à l’étranger, La documentation française, 2005, p. 72
3 F. Durupt et F. Roucaute, « Des expatriés revenus en France rencontrent des obstacles pour voter », Le
Monde, 22 avril 2012
4 M. A. Ahmad, L’institution consulaire et le droit international, Librairie générale de droit et de juris-
prudence, 1973, pp. 9-13
5 Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 596, p. 261
6 R.-F Le Bris, op. cit. p. 74
7 J.-F. Mancel, Rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2010,
Assemblée nationale, Annexe n°1 « Action extérieure de l’État », p. 27
8 H. Conway-Mouret, R. del Picchia, Avis au nom de la commission des affaires étrangères sur le projet
de loi de finances pour 2012, Sénat, tome II, p. 21
9 Statistiques sur les Français résidant à l’étranger au 31 décembre 2011 [disponible sur data.gouv.fr]
10 Statistiques sur les Français résidant à l’étranger au 31 décembre 2010 [disponible sur data.gouv.fr]
L’intérêt des collectivités territoriales pour le champ de la coopération internationale ne date pas d’aujourd’hui. Elles ont d’abord construit des jumelages avec leurs homologues allemands au lendemain de la seconde guerre mondiale dans la volonté de renouer les liens entre les deux pays. D’autres jumelages ont été conclus avec les communes d’autres pays amis à l’image de l’Angleterre ou du Canada. Plus tard, certaines communes sont allées jusqu’à entrer en contact avec les municipalités situées dans l’aire d’influence soviétique pendant la Guerre Froide. Les années 1970 représentent un véritable tournant dans l’implication des collectivités à l’étranger. Leur attention s’est alors portée sur les pays du Sud. La décolonisation et la médiatisation de la pauvreté en Afrique ont focalisé l’attention des acteurs infra-étatiques sur le continent africain.
Si l’ouverture internationale des collectivités est ancienne, sa consécration juridique est relativement récente. Contre toute attente, la loi de décentralisation de 1982 n’a réservé qu’une place minime au sujet, alors même que les collectivités locales étaient déjà actives en la matière. Le texte mentionnait uniquement les actions de coopération transfrontalière des régions. C’est la loi d’administration territoriale de la République du 6 février 1992 qui offre aux collectivités locales la reconnaissance législative expresse de leurs actions à l’étranger. Ses dispositions, insérées au Code Général des Collectivités Territoriales1, ont apporté le cadre juridique qui manquait aux formes très variées de coopération extérieure des collectivités et de leurs groupements, en systématisant le recours à une convention. Le ministère des Affaires Etrangères reprendra la définition législative pour caractériser la coopération décentralisée. Nous retiendrons donc qu’elle englobe « l’ensemble des initiatives et actions de coopération internationale menées par une ou plusieurs collectivités territoriales françaises (régions, départements, communes) ou leurs groupements d’une part, et une ou plusieurs autorités territoriales étrangères ou leurs groupements d’autre part.2»
Cela signifie concrètement que les collectivités locales ne peuvent intervenir dans des pays étrangers qu’en relation avec des collectivités territoriales, et non de manière unilatérale, et ne peuvent le faire dans le cadre d’accords internationaux. La coopération décentralisée telle qu’elle est actuellement définie par les textes permet aux collectivités de passer des conventions sans intervention de l’Etat.
Aujourd’hui le champ de la coopération décentralisée recouvre une large palette d’actions. Cette diversité s’explique par le fait que la coopération décentralisée n’a pas été conçue comme une compétence à part entière. Elle présente un caractère transversal et intervient dans plusieurs domaines : l’appui institutionnel et l’appui à la décentralisation, le développement urbain et rural, l’action sanitaire et sociale ou encore la culture, l’éducation et la recherche. Ces projets sont relayés par différents types de partenariats allant du simple jumelage à des appuis techniques ou des formations en passant par des subventions ou la fourniture de matériel.
Ce type de coopération connait un grand succès. Les collectivités françaises coopèrent aujourd’hui dans 115 pays. Toutes les régions sont concernées, ainsi que la grande majorité des départements, des intercommunalités et des communes, grandes et moyennes. Il existe près de 6000 liens entre collectivités françaises et collectivités étrangères3.
L’expansion de la coopération décentralisée interroge toutefois les rapports entre collectivités et Etat sur le domaine des relations internationales. Les autorités centrales ne doivent elles pas craindre de la coopération décentralisée une forme de concurrence à leur hégémonie diplomatique ? Avant de parler de coopération décentralisée, on évoquait l’ « action extérieure des collectivités locales ». A cette formulation trop directe, l’Etat a préféré retenir la dénomination de coopération décentralisée. L’État central va devoir monnayer ses prérogatives en reconnaissant l’action des collectivités. La souveraineté de ce dernier va être aménagée et ses prérogatives diminuées en matière d’aide au développement pour les pays du Sud.
Le climat de défi instauré par ce nouveau type de coopération remet il en cause la suprématie nationale dans le champ des relations internationales ? Quels nouveaux enjeux posent la coopération décentralisée à la diplomatie étatique ?
Nous verrons dans un premier temps que la coopération décentralisée, tel qu’elle s’applique aujourd’hui, n’est pas en mesure de concurrencer la diplomatie centrale. Non dénuée d’intérêt, cette forme de coopération locale complète cependant les politiques nationales en travaillant sur des terrains peu appréhendés par l’Etat.
1 Articles L. 1115-1 et suivants CGCT
2 Il s’agit d’une définition donnée par le site internet du Ministère de l’Intérieur http://www.dgcl.interieur.gouv.fr
3 Ces données proviennent du site Internet de Cités Unies de France : http://www.cites-unies-france.org/spip.php?rubrique16
Riche de nombreuses langues et cultures originales issues de son histoire et de sa géographie particulière au sein de l’Europe, la France n’a jamais brillé par la mise en valeur de cette diversité culturelle. La concernant, il serait plus juste de constater que « de l’ordonnance de Villers-Cotterêts adoptée en 1539 au refus persistant de la France de ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires en passant par la « loi Toubon » de 1996, l’histoire du droit des langues régionales est marquée par le sceau de la réglementation bien plus que par celui de la liberté. »[1]
Le député Jean-Jacques Urvoas, un des plus fervents défenseurs des langues régionales au Parlement, dénonçait récemment le fait que « les langues régionales n’ont pas en France d’existence officielle et sont au mieux tolérées du bout des lèvres, au pire combattues comme autant d’entraves au plein épanouissement d’un grand dessein national marqué du sceau de l’uniformisation. »[2]
Adoptée en 1992 par le Conseil de l’Europe, la Charte Européenne des langues régionales ou minoritaire a ceci d’intéressant qu’elle vient questionner la conception française du régime républicain, voire la construction même de l’Etat-Nation français. En apparence la conception très centraliste de la nation et la construction de l’identité française presque « par le haut », via des politiques d’unification et de normalisation linguistiques, administratives et normatives sont tout à fait contradictoire avec l’esprit de la Charte. Un esprit que certain qualifieront de « différentialiste »[3] tant le contraste est fort. Il suffit de rappeller les saillies de certains députés jacobins des premières heures de la Révolution, l’imposition du français dans les campagnes durant la IIIe République ou même, plus récemment, l’inscription du français comme « langue de la République » à l’article 2 de la Constitution.
L’impossibilité de la ratification de la Charte est longtemps resté un facteur de ressentiment envers le pouvoir central et perçu comme un fossé idéologique entre les cultures de la « province » et celle de la capitale. Cependant l’inscription récente de la reconnaissance des langues régionales dans la constitution au titre de « patrimoine de la France » vient réactiver l’intérêt vis à vis des droits linguistiques concernant les langues régionales et minoritaires. Serait-ce une ouverture vers un processus conduisant à la ratification de la fameuse charte, à défaut de le permettre dès aujourd’hui ?
Il s’agira donc ici de détailler ici l’importance du rôle joué en France de la langue dans la définition de l’identité et des rapports entre l’Etat et la Nation (1ère partie), puis d’étudier les tentatives récentes d’avancées en faveur des droits de la part du pouvoir politique et les obstacles formulés par les plus hautes juridictions françaises à la signature de la Charte des Langues Régionales ou Minoritaires (2ème partie). Enfin nous envisagerons quelques solutions qui pourraient mener à une ratification de la Charte en réconciliant la norme constitutionnelle avec les droit européen des langues.
[1] Les langues régionales dans la constitution française : à nouvelles donnes, nouvelle réponse ?, Laurent Malo , P.U.F. Revue française de droit constitutionnel , n° 85 , 2011, p. 70
[2] Langues et cultures régionales, En finir avec l’exception française, Armand Jung, Jean-Jacques Urvoas, Editions Fondation Jean-Jaurès, 2012
[3] « Le statut des langues régionales ou minoritaires : la “tolé-
rance constitutionnelle” française », F. Mélin-Soucramanien, JCP G, 2002, I, 157,
n° 7 , p. 230.
Le Groupement Européen de Coopération Territoriale :
Simple instrument de gestion au service de la politique de cohésion de l’Union Européenne ou véritable forme de gouvernance politique locale par-delà les frontières?
La diplomatie comprend la politique extérieure d’un pays, c’est-à-dire l’ensemble des actions permettant de représenter ses intérêts dans les négociations interétatiques et notamment au sein des organisations internationales. L’action internationale des collectivités infra-étatiques (« coopération décentralisée » en droit français) contribue aux relations diplomatiques par des initiatives de coopération internationale entre autorités territoriales de différents pays1, dans le cadre de leurs compétences. Historiquement, la coopération décentralisée a débuté après la Seconde Guerre Mondiale par des jumelages, principalement entre communes françaises et allemandes. « Si l’action internationale des collectivités a mis du temps à s’imposer jusqu’à une période récente, les faits ont devancé le droit »2. En effet, les autorités infra-étatiques ont rapidement saisi les avantages qu’elles pourraient en retirer. Les gouvernements centraux ont donc accompagné le phénomène en lui donnant des bases juridiques. En France, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions autorise les conseils régionaux – avec l’accord du gouvernement – à nouer des contacts avec des collectivités étrangères ayant une frontière commune avec leur région. Dix ans plus tard, la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République consacre la coopération décentralisée en introduisant un chapitre spécifique dans le Code Général des Collectivités Territoriales3. La forme la plus aboutie de coopération décentralisée en Europe est la coopération transfrontalière, dont les bases ont été posées par l’assemblée du Conseil de l’Europe avec l’adoption de la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités territoriales, dite convention de Madrid, le 21 mai 1980. Elle a été complétée par deux protocoles, en 1995 et en 2007, qui donnent aux collectivités territoriales le choix de la forme de l’organisme de coopération. L’Union Européenne – dans le cadre de sa politique de cohésion4 – joue un rôle particulièrement incitatif en la matière. Elle alloue des moyens financiers relativement importants pour favoriser les actions de coopération entre collectivités de différents pays membres, surtout dans les zones transfrontalières, à travers les fonds structurels5. Les domaines de coopération peuvent être variés : développement urbain et rural, développement économique et initiatives territoriales pour l’emploi, partage de ressources humaines et matérielles, protection de l’environnement, coopération administrative et juridique. L’évolution de l’agenda politique de l’Union Européenne suite à l’élargissement sans précédent de 2004 et le constat de l’inadaptation des outils de coopération existants ont incité les institutions européennes à créer un nouvel instrument pour répondre aux besoins des niveaux infra-étatiques des différents pays membres de l’Union Européenne. Le Parlement européen et le Conseil ont alors adopté le 5 juillet 2006 un Règlement (CE) n° 1082/2006 relatif au Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT). Doté de la personnalité juridique, ce nouvel outil – plus englobant que les instruments déjà existants – vise à faciliter la mise en œuvre de projets de coopération territoriale, soit dans le cadre d’un cofinancement avec l’Union Européenne, soit à l’initiative des Etats membres. L’article 175 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne constitue la base juridique du Règlement6. Cet article mentionne notamment les fonds structurels mais aussi la possibilité de mener d’autres actions spécifiques en dehors de ces fonds. Dans tous les cas, ces activités doivent viser à la réalisation des objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale7, dans lesquels s’inscrit notamment le GECT. 23 groupements de ce type ont été créés à ce jour8. Le Comité des Régions considère que ce total est peu important « au regard du nombre de collectivités territoriales européennes qui coopéraient déjà entre elles et des attentes créées »9. Toutefois, la diversité des missions confiées aux GECT créés jusqu’à présent témoigne des potentialités de l’instrument. Y contribuent à la fois les opportunités offertes par le Règlement (CE) n°1082/2006 et les ambitions portées par les collectivités infra-étatiques elles-mêmes. Le Règlement prévoit la rédaction, par la Commission Européenne, d’un premier rapport sur son application avant le 1er Août 201110. Quel est le bilan d’application du Règlement (CE) n° 1082/2006 relatif au Groupement Européen de Coopération Territoriale, depuis son entrée en application le 1er Août 2007 ? S’agit-il d’un simple instrument au service de la politique de cohésion de l’Union Européenne, ou peut-on considérer que le texte offre aux acteurs infra-étatiques la possibilité de créer une véritable gouvernance politique interrégionale ? La première partie de cet article sera consacrée à la présentation du contexte d’adoption du Règlement GECT et aux potentialités qu’il offre aux collectivités infra-étatiques dans l’exercice de leurs compétences. La seconde partie proposera un premier bilan de l’application du Règlement, à partir des rapports et propositions rendus par la Commission européenne et le Comité des Régions. L’orientation prise par la majorité des GECT créés à ce jour est celle de la constitution de vecteurs politiques de gouvernance à l’échelle locale. Les institutions européennes semblent vouloir accompagner cette évolution en proposant récemment des assouplissements au Règlement (CE) n°1082/2006.